Постанова № 63881210, 20.12.2016, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

місто Київ

20 грудня 2016 року 08:22 справа №826/15134/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Кузьменка В.А., суддів Арсірія Р.О., Огурцова О.П., за участю секретаря Яцюти М.С., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу

за позовомПрофесійної спілки працівників охорони здоров'я УкраїнидоМіністерства охорони здоров'я Українитретя особаМіністерство юстиції Українипровизнання незаконними та скасування наказівО Б С Т А В И Н И С П Р А В И:

Професійна спілка працівників охорони здоров'я України (далі по тексту - позивач) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративними позовом до Міністерства охорони здоров'я України (далі по тексту - відповідач, МОЗ України), за участю третьої особи - Міністерства юстиції України (далі по тексту - третя особа), в якому просить визнати незаконними накази відповідача від 11 травня 2016 року №427 "Про внесення змін до наказу Міністерства охорони здоров'я України від 23 лютого 2000 року №33 "Про штатні нормативи типові штати закладів охорони здоров'я" та від 02 вересня 2016 року №928 "Про втрату чинності наказу Міністерства охорони здоров'я України від 23 лютого 2000 року №33".

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 жовтня 2016 року відкрито провадження в адміністративній справі №826/15134/16, закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

В судовому засіданні 09 листопада 2016 року представники позивача позовні вимоги підтримали, представники відповідача та третьої особи проти позову заперечили; на підставі частини четвертої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України суд ухвалив здійснити розгляд справи у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва,

В С Т А Н О В И В:

Відповідно до частини другої статті 6 Закону України "Про екстрену медичну допомогу", пункту 8 Положення про Міністерство охорони здоров'я України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №267, наказу МОЗ України від 19 жовтня 2015 року №681 "Про затвердження нормативних документів щодо застосування телемедицини у сфері охорони здоров'я" та з метою забезпечення формування штатних розписів закладів охорони здоров'я виходячи з виконуваних функцій та обсягу медичної допомоги, МОЗ України прийнято наказ від 11 травня 2016 року "Про внесення змін до наказу Міністерства охорони здоров'я України від 23 лютого 2000 року №33 "Про штатні нормативи та типові штати закладів охорони здоров'я", яким вирішено:

1. Затвердити зміни до наказу Міністерства охорони здоров'я України від 23 лютого 2000 року №33 "Про штатні нормативи та типові штати закладів охорони здоров'я", що додаються.

2. Визнати такими, що втратили чинність, накази Міністерства охорони здоров'я України:

від 07 грудня 2012 року №1018 "Про затвердження примірних штатних нормативів центру екстреної медичної допомоги та медицини катастроф";

від 21 серпня 2014 року №585 "Про затвердження Примірних штатних нормативів центру первинної медичної (медико-санітарної) допомоги та його структурних підрозділів".

У свою чергу відповідно до пункту 1 наказу МОЗ України від 23 лютого 2000 року №33 "Про штатні нормативи та типові штати закладів охорони здоров'я" на виконання пункту 4 наказу МОЗ України від 17 листопада 1998 року №326 "Про зупинення дії наказу МОЗ України від 24.06.98 №172 "Про тимчасові штатні нормативи та типові штати закладів охорони здоров'я" у зв'язку із доопрацюванням штатних нормативів закладів охорони здоров'я затверджено штатні нормативи та типові штати закладів охорони здоров'я.

Відповідно до затверджених Змін вирішено наступне:

"1. Назву наказу викласти у такій редакції:

"Про примірні штатні нормативи закладів охорони здоров'я".

2. У пункті 1 наказу:

у абзаці першому слова "штатні нормативи та типові штати" замінити словами "примірні штатні нормативи";

доповнити новими абзацами такого змісту:

"центрів первинної медичної (медико-санітарної) допомоги та їх структурних підрозділів (додаток 53);

центрів екстреної медичної допомоги та медицини катастроф (станції швидкої медичної допомоги (додаток 54);

кабінетів телемедицини у закладах охорони здоров'я (додаток 55).".

3. У тексті наказу та додатків до нього слова "середній медичний персонал" в усіх відмінках замінити словами "фахівці з базовою та неповною вищою медичною освітою" у відповідному відмінку.

4. Пункт 2 наказу викласти у такій редакції:

"2. Примірні штатні нормативи мають рекомендаційний характер.

Штатний розпис закладу охорони здоров'я визначається керівником такого закладу і затверджується за його поданням головним розпорядником бюджетних коштів. Штатний розпис формується залежно від обсягу медичної допомоги, що надається таким закладом охорони здоров'я.

Керівник закладу охорони здоров'я у разі виробничої необхідності має право у межах загальної штатної чисельності та фонду оплати праці закладу, доведеного лімітними довідками на відповідний період, змінювати штати окремих структурних підрозділів або вводити посади, не передбачені примірними штатними нормативами для даного закладу.

При цьому не допускати введення посад таких найменувань, що не передбачені Національним класифікатором професій України ДК 003:2010, затвердженим наказом Держспоживстандарту України від 28 липня 2010 року №327, діючими номенклатурами лікарських посад та посад молодших спеціалістів з медичною освітою".

5. Пункт 3 наказу викласти у такій редакції:

"У разі організації закладів охорони здоров'я, для яких не передбачені примірні штатні нормативи цим наказом, штатні розписи для них затверджуються за погодженням з Міністерством охорони здоров'я України.".

6. Пункт 5 викласти у такій редакції:

"5. Штатна чисельність працівників, яка підлягає затвердженню за штатним розписом, повинна бути приведена у відповідність з визначеним фондом оплати праці, доведеним у бюджетних призначеннях на оплату праці, у порядку встановленому пунктом 28 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228".

7. Підпункт 6.1 наказу викласти у такій редакції:

"6.1. Формувати штати працівників закладів залежно від обсягу медичної допомоги, що надається таким закладом охорони здоров'я з дотриманням вимог п. 5 цього наказу.".

8. Підпункт 7.1 наказу викласти у такій редакції:

"7.1. Формувати штати працівників закладів залежно від обсягу медичної допомоги, що надається таким закладом охорони здоров'я з дотриманням вимог п. 5 цього наказу.".

9. У назвах додатків:

1 - 8, 10 - 44, 47 - 52 перед словами "Штатні нормативи" доповнити словом "Примірні";

9 перед словами "Лікарський персонал та професіонали" доповнити словами "Примірні штатні нормативи";

45 та 46 слово "Типові" замінити словом "Примірні";

10. У додатку 31 розділ III, виключити.

11. У додатку 46:

у тексті додатку слова "начальник штабу цивільної оборони" в усіх відмінках замінити словами "фахівець з питань цивільного захисту" у відповідному відмінку;

назву розділу 5 викласти у такій редакції:

"Центри екстреної медичної допомоги та медицини катастроф (станції швидкої медичної допомоги)".".

Відповідно до пункту 8 Положення про Міністерство охорони здоров'я України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №267, та з метою надання керівникам закладів охорони здоров'я та їх власникам (головним розпорядникам коштів) більшої автономії в прийнятті рішення щодо формування та затвердження штатних розписів цих закладів виходячи з їх функцій та обсягу медичної допомоги МОЗ України прийняло наказ від 02 вересня 2016 року №928 "Про втрату чинності наказу Міністерства охорони здоров'я України від 23 лютого 2000 року №33", яким вирішено визнати таким, що втратив чинність, наказ МОЗ України від 23 лютого 2000 року №33 "Про примірні штатні нормативи закладів охорони здоров'я".

Позивач вважає протиправними оскаржувані накази з огляду на те, що вони прийняті без погодження Професійною спілкою працівників охорони здоров'я України та з порушенням норм пунктів 1.9 та 7.1.1 Галузевої угоди, укладеної між відповідачем та Центральним комітетом Професійної спілки працівників охорони здоров'я України на 2007-2011 року; оскаржувані накази, на думку позивач, призводять до розбалансування системи охорони здоров'я, особливо в період формування Державного бюджету України на 2017 рік, затвердження кошторисів державних і комунальних закладів охорони здоров'я, становлення мережі закладів охорони здоров'я територіальних громад та неодмінно призведене до масових звільнень працівників галузі.

Відповідач надав письмове заперечення проти позову, в якому зазначив про відповідність оскаржуваних наказів вимогам чинного законодавства, зокрема вказав, що оскаржувані накази не порушують прав позивача, оскільки не передбачають скорочення чисельності штату та не впливають на формування бюджетів закладів охорони здоров'я.

Третя особи письмових пояснень щодо заявлених позовних вимог до суду не надала.

Окружний адміністративний суд міста Києва, вирішуючи спір по суті позовних вимог, звертає увагу на наступне.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство охорони здоров'я України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №267 (далі по тексту - Положення) Міністерство охорони здоров'я України (МОЗ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Згідно з підпунктом 8 пункту 4 Положення МОЗ відповідно до покладених на нього завдань у сфері охорони здоров'я зокрема затверджує примірні штатні розклади і табелі оснащення закладів охорони здоров'я системи екстреної медичної допомоги та їх структурних одиниць.

Як передбачає пункт 8 Положення, МОЗ у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує та контролює їх виконання.

Накази МОЗ, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Нормативно-правові акти МОЗ підлягають державній реєстрації в установленому законодавством порядку.

Накази МОЗ, видані в межах повноважень, передбачених законом, є обов'язковими до виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими держадміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та громадянами.

Таким чином, МОЗ України у межах своїх повноважень наділене правом видавати відповідні накази та організовувати їх виконання.

Як вбачається зі змісту наказу від 11 травня 2016 року №427 "Про внесення змін до наказу Міністерства охорони здоров'я України від 23 лютого 2000 року №33 "Про штатні нормативи та типові штати закладів охорони здоров'я", МОЗ України вирішило, що примірні штатні нормативи мають рекомендаційний характер та надало право визначати штатний розпис закладу охорони здоров'я його керівником залежно від обсягу медичної допомоги, що надається таким закладом охорони здоров'я.

У свою чергу наказом МОЗ від 02 вересня 2016 року №928 "Про втрату чинності наказу Міністерства охорони здоров'я України від 23 лютого 2000 року №33" наказ МОЗ України від 23 лютого 2000 року №33 "Про примірні штатні нормативи закладів охорони здоров'я" вирішено визнати таким, що втратив чинність, тобто, наказ МОЗ, яким визначено примірні штатні нормативи закладів охорони здоров'я не діє.

Відповідач зазначає, що наказ від 02 вересня 2016 року №928 "Про втрату чинності наказу Міністерства охорони здоров'я України від 23 лютого 2000 року №33" прийнятий з метою надання керівникам закладів охорони здоров'я більшої автономії в прийнятті рішенні щодо формування та затвердження штатних розписів цих закладів та з метою зменшення тиску на лікарні фінансових інспекторів.

Ознайомившись із оскаржуваними наказами, колегія суддів не виявила в них положень, які б суперечили нормам законодавства.

Так само позивач не наводить конкретних норм законів чи інших нормативно-правових актів, яким суперечать чи не відповідають оскаржувані накази МОЗ України, а лише зазначає, що вони призводять до розбалансування системи охорони здоров'я, затвердження кошторисів державних і комунальних закладів охорони здоров'я, становлення мережі закладів охорони здоров'я територіальних громад та вважає, що призведуть до масових звільнень працівників галузі охорони здоров'я.

Доказами в адміністративному судочинстві, за визначенням частини першої статті 69 Кодексу адміністративного судочинства України, є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Відповідно до частин першої та четвертої статті 70 Кодексу адміністративного судочинства України належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмету доказування. Обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.

Разом з тим, суд звертає увагу, що позивачем не надано будь-яких доказів, які б свідчили про те, що оскаржувані накази стали підставою для незаконного звільнення працівників закладів охорони здоров'я, а тому вважає, що доводи позовної заяви є суб'єктивним припущенням.

Суд також вважає, що у межах спірних правовідносин у позивача відсутнє порушене право, як необхідна умова для задоволення позову.

Так, відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до частини першої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Пункт 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до частини другої статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про: 1) визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення; 2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії; 3) зобов'язання відповідача утриматися від вчинення певних дій; 4) стягнення з відповідача коштів; 5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 6) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 7) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України; 8) визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

Суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Системний аналіз наведених норм Кодексу адміністративного судочинства України свідчить, що судовий захист прав, свобод або інтересів шляхом повного чи часткового задоволення адміністративного позову, можливий виключно відносно тієї особи, права, свободи або інтереси якої порушено з боку конкретного суб'єкта владних повноважень та за умови порушення її прав. При цьому неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.

Конституційний Суд України у рішенні від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) визначив зміст поняття "охоронюваний законом інтерес" та констатував, що в юридичних актах термін "інтерес", враховуючи його як етимологічне, так і загально соціологічне, психологічне значення, вживається у широкому чи вузькому значенні як самостійний об'єкт правовідносин, реалізація якого задовольняється чи блокується нормативними засобами.

Тобто, охоронювані законом інтереси - це інтереси певної особи (або групи осіб), які спираються на закон або випливають з інших правових норм і охороняються державою нарівні з правами.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" професійні спілки створюються з метою здійснення представництва та захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілки.

Згідно з положеннями статті 19 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" профспілки, їх об'єднання здійснюють представництво і захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок в державних органах та органах місцевого самоврядування, у відносинах з роботодавцями, а також з іншими об'єднаннями громадян.

Профспілки, їх об'єднання мають право представляти інтереси своїх членів при реалізації ними конституційного права на звернення за захистом своїх прав до судових органів, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а також міжнародних судових установ.

Проте, в адміністративному позові жодним чином не обґрунтовано, які саме права та інтереси Професійної спілки працівників охорони здоров'я України або осіб, на захист яких вона звернулася, порушені у зв'язку із прийняттям оскаржуваних наказів.

Суд не приймає до уваги посилання позивача про можливість масового звільнення працівників та проблеми фінансування закладів охорони здоров'я, оскільки у межах спірних правовідносин скорочення штатів чи бюджетного фінансування не відбулося.

Посилання позивача на обов'язкову наявність акта МОЗ України, яким визначаються штатні нормативи в якості підстави для скасування оскаржуваних наказів є помилковими, оскільки зазначене може бути підставою для прийняття відповідачем іншого акта або підставою для оскарження його бездіяльності.

Безпідставними є також доводи позивача про порушення норм Галузевої угоди, укладеної між МОЗ України та Центральним комітетом Професійної спілки працівників охорони здоров'я України на 2007-2011 роки, з огляду на закінчення строку дії вказаної Угоди та відсутності у справі доказів її пролонгації.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини першої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, позивачем не доведено обставин, на яких ґрунтуються його вимоги, а тому, виходячи із меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов задоволенню не підлягає.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 69, 70, 71, 158 - 163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

В задоволенні адміністративного позову Професійній спілці працівників охорони здоров'я України відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя В.А. Кузьменко

Судді Р.О. Арсірій

О.П. Огурцов