Постанова № 63807327, 28.12.2016, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

28 грудня 2016 року № 826/2875/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії: головуючого судді Аблова Є.В., суддів - Погрібніченка І.М., Шулежка В.П., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України до Національної поліції України про визнання протиправним та скасування наказу №94 від 17.11.2015, -

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулася Професійна спілка атестованих працівників органів внутрішніх справ України (надалі - позивач або Професійна спілка) з позовом до Національної поліції України (надалі - відповідач), в якому просить скасувати наказ відповідача від 17.11.2015 №94 «Про організацію атестування особового складу головних управлінь Національної поліції в Київській області та місті Києві».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оспорюваний наказ від 17.11.2015 №94 видано на підставі наказу Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, який станом на вказану дату не був офіційно опублікований та не набрав законної сили (оскільки був зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 за №1445/27890), та з порушенням норм ст.ст. 57, 58 Закону України «Про Національну поліцію», ч. 3 розд. IV Порядку організації, підготовки, проведення атестування Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських. На думку позивача, у керівництва Національної поліції не було підстав для проведення атестування, бо поліцейські, які були піддані атестуванню, рапортів про призначення на вищу посаду в Національній поліції її керівництву не подавали, порушень службової дисципліни, які б слугували підставою для проведення службових розслідувань з подальшим прийняттям рішень щодо переміщення поліцейських на нижчі посади або звільнення їх зі служби в поліції, на розгляд атестаційних комісій не надавались.

В судовому засіданні представники позивача позовні вимоги підтримали в повному обсязі.

Представник відповідача в судовому засіданні заперечував проти задоволення позову, посилаючись на доводи, викладені у його письмових запереченнях, в яких зазначив, що наказ від 17.11.2015 №94 видано на виконання ст. ст. 22, 57 Закону України «Про Національну поліцію України», в межах наданої керівнику поліції компетенції та з дотриманням норм чинного законодавства. Також представник відповідача вважає, що позивач не є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей оспорюваний акт.

В судовому засіданні 22.09.2016 за участю представників сторін суд у відповідності до ч. 4 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України ухвалив розглядати справу у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

17.11.2015 Національною поліцією України видано наказ №94 «Про організацію атестування особового складу головних управлінь Національної поліції в Київській області та місті Києві», підписаний Головою підполковником поліції Деканоідзе Х. (далі - Наказ № 94 або оспорюваний наказ).

З тексту Наказу №94 вбачається, що даний наказ був виданий з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей та рівня підготовленості особового складу головних управлінь Національної поліції України в Київській області та місті Києві, відповідно до ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію України» та Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465.

Згідно цього наказу Головним управлінням Національної поліції в Київській області та місті Києві надано наступні доручення:

1) до 17.11.2015 подати до Національної поліції для погодження пропозиції щодо персонального складу атестаційних комісій головних управлінь;

2) після погодження наданих пропозицій Головою Національної поліції України невідкладно затвердити склади атестаційних комісій та підготувати відповідні організаційно-розпорядчі документи з питань організації їх роботи;

3) організувати та забезпечити, починаючи з 18.11.2015, проведення атестування підпорядкованого особового складу, крім підрозділів ДАІ та патрульної служби.

Позивач не погоджується з оскаржуваним наказом, вважає його таким, що не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридичної сили, у зв'язку із чим звернувся до суду за захистом своїх прав.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Згідно із ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. При цьому, обов'язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Відповідно до ч. 3 ст. 36 Конституції України, громадяни мають право на участь у професійних спілках з метою захисту своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів. Професійні спілки є громадськими організаціями, що об'єднують громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їх професійної діяльності. Професійні спілки утворюються без попереднього дозволу на основі вільного вибору їх членів. Усі професійні спілки мають рівні права. Обмеження щодо членства у професійних спілках встановлюються виключно цією Конституцією і законами України.

Згідно з п. 11 ст. 92 Конституції України засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян віднесено до найважливіших суспільних відносин, які визначаються виключно законами України.

Особливості правового регулювання, засади створення, права та гарантії діяльності професійних спілок визначає Закон України від 15.09.1999 №1045-XIV «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» (далі - Закон № 1045-XIV).

Відповідно до ст. 1 вказаного Закону, професійна спілка (профспілка) - добровільна неприбуткова громадська організація, що об'єднує громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їх професійної (трудової) діяльності (навчання).

Згідно з ч. 1 ст. 19 Закону №1045-XIV профспілки, їх об'єднання здійснюють представництво і захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок в державних органах та органах місцевого самоврядування, у відносинах з роботодавцями, а також з іншими об'єднаннями громадян.

Статтею 21 Закону №1045-XIV визначено, що проекти нормативно-правових актів, які стосуються регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, розглядаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з урахуванням думки відповідних профспілок, об'єднань профспілок.

Профспілки, їх об'єднання мають право вносити пропозиції суб'єктам права законодавчої ініціативи і відповідним державним органам про прийняття або внесення змін до законів і інших нормативно-правових актів з питань формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин.

Профспілки, їх об'єднання мають право брати участь у розгляді органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також роботодавцями, їх об'єднаннями, іншими об'єднаннями громадян своїх пропозицій.

Відповідно до ст. ст. 6 і 7 Закону №1045-XIV, громадяни України мають право на основі вільного волевиявлення без будь-якого дозволу створювати профспілки, вступати до них та виходити з них на умовах і в порядку, визначених їх статутами, брати участь у роботі профспілок.

Членами профспілок можуть бути особи, які працюють на підприємстві, в установі або організації незалежно від форм власності і видів господарювання, у фізичної особи, яка використовує найману працю, особи, які забезпечують себе роботою самостійно, особи, які навчаються в навчальному закладі.

Відповідно до ст. 14 Закону №1045-XIV, профспілки діють відповідно до законодавства та своїх статутів.

Згідно Статуту Професійної спілки атестованих працівників ОВС України, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19.04.2000 року (зі змінами та доповненнями, останні затверджено V з'їздом Профспілки 18 червня 2015 року), позивач - Професійна спілка атестованих працівників органів внутрішніх справ України, є всеукраїнською добровільною неприбутковою самоврядною громадською організацією, члени якої пов'язані спільними інтересами за родом їхньої професійної діяльності, створеною за територіальною та галузевими ознаками з метою представництва та здійснення захисту трудових, соціально- економічних прав та інтересів членів Профспілки.

Підпунктом 1.1.1 п. 1.1 ч.1 Статуту, визначено, що Профспілка об'єднує атестованих працівників органів, підрозділів внутрішніх справ, організацій, підприємств, установ, навчальних закладів, інших суб'єктів, які входять до сфери управління МВС України, осіб, які проходили службу на атестованих посадах та звільнилися із зазначених суб'єктів у зв'язку із виходом на пенсію, а також державних службовців та інших осіб, які визначені в другому розділі (п. 2.1) цього Статуту.

Згідно з п. 2.1. Розділу 2 Статуту профспілка об'єднує атестованих працівників органів внутрішніх справ, організацій, підприємств, установ, навчальних закладів, інших суб'єктів, які входять до сфери управління МВС України.

Крім цього, відповідно до п. 3.1. Галузевої Угоди між МВС України та Професійною спілкою атестованих працівників органів внутрішніх справ України і Професійною спілкою працівників державних установ України на 2012-2014 роки, положення Угоди діють безпосередньо і є обов'язковими для всіх суб'єктів, що перебувають у сфері дії Сторін, та поширюються на всіх працівників, державних службовців, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України, у тому числі на працівників, яких прийнято на роботу в установи, організації та на підприємства на умовах цивільного найму за трудовим договором або контрактом.

Згідно п.3.2. Угоди Сторони визнають, що норми і положення цієї Угоди є обов'язковими для виконання всіма посадовими особами і працівниками МВС та профспілковими органами всіх рівнів.

З наведеного вбачається, що відповідно до вказаної редакції Статуту Профспілки, Професійна спілка об'єднує працівників органів внутрішніх справ та працівників підприємств, установ, організацій, що входять до сфери управління МВС України.

02.07.2015 Верховна Рада України прийняла Закон України «Про Національну поліцію», який набрав чинності 07.11.2015. Відповідно до п. 5 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень вказаного Закону з 07.11.2015 року втратив чинність Закон України «Про міліцію».

Закон України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України.

Відповідно до ст.ст. 1, 13 Закону України «Про Національну поліцію» поліція України - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку. Систему поліції складають центральний орган управління поліцією та територіальні органи поліції. Діяльність поліції спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України згідно із законом.

Національна поліція не належить до органів внутрішніх справ, та не входить до сфери управління Міністерства внутрішніх справ України, а є самостійним центральним органом виконавчої влади.

Відповідно до ст. ст. 7, 14 Закону №1045-XIV, членами профспілок можуть бути особи, які працюють на підприємстві, в установі або організації незалежно від форм власності і видів господарювання, у фізичної особи, яка використовує найману працю, особи, які забезпечують себе роботою самостійно, особи, які навчаються в навчальному закладі; профспілки діють відповідно до законодавства та своїх статутів.

Стаття 62 Закону України «Про Національну поліцію» визначає гарантії професійної діяльності поліцейського. Так, ч. 11 вказаної статті передбачено, що в органах (закладах, установах) поліції з метою захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів поліцейських відповідно до вимог законодавства можуть утворюватися професійні спілки. Обмеження прав професійних спілок поліцейських порівняно з іншими професійними спілками не допускається.

Стаття 104 цього Закону передбачає, що для захисту своїх прав та законних інтересів працівники поліції можуть утворювати професійні об'єднання та професійні спілки відповідно до Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності».

Зі змісту наданої позивачем редакції Статуту Професійної спілки не вбачається положень щодо членства у цій спілці поліцейських Національної поліції. Тобто, позивач не належить до категорії представницьких органів, уповноважених представляти інтереси поліцейських у відносинах з державою або уповноваженими нею центральними органами державної влади (в даному випадку Національною поліцією України).

В той же час Наказ №94 визначає організаційні заходи проведення атестування головних управлінь Національної поліції в Київській області та м. Києві, тобто поширюється виключно на поліцейських і не стосується прав чи обов'язків працівників органів внутрішніх справ, які є членами Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ.

В ході розгляду даної справи позивач не надав суду документальні докази на підтвердження факту застосування до членів Професійної спілки оскаржуваного наказу або те, що вона (її члени) є суб'єктами відповідних правовідносин, на які поширюється дія цього акта.

Таким чином, суд встановив, а позивач не спростував обставини, що Професійна спілка не наділена правом виступати від імені трудового колективу Національної поліції з питань, що стосуються організаційних заходів з підготовки та проведення атестування поліцейських.

Оцінюючи зміст оскаржуваного наказу на предмет його законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили, суд керується наступним.

Відповідно до ч. 1 ст. 21, ст. 22 Закону України «Про Національну поліцію» безпосереднє керівництво поліцією здійснює керівник поліції. Керівник поліції: очолює поліцію та здійснює керівництво її діяльністю, забезпечує виконання покладених на неї завдань; у межах компетенції організовує та контролює виконання поліцією Конституції та законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, наказів міністерств, а також наказів і доручень Міністра внутрішніх справ України з питань, що належать до сфери діяльності поліції; підписує накази поліції; приймає на службу та звільняє зі служби, призначає та звільняє з посад поліцейських відповідно до положень цього Закону; виконує повноваження керівника державної служби в органі відповідно до законодавства про державну службу та здійснює інші повноваження відповідно до цього Закону.

Аналогічні положення про повноваження Голови Національної поліції наведені в п. 11 Положенні про Національну поліцію України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 №877.

Стаття 57 Закону України «Про Національну поліцію» передбачає атестування поліцейських для оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

Також п. 5 вказаної статті передбачено, що порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.

Як свідчать наявні матеріали справи, 17.11.2015 наказом Голови Національної поліції України №94 прийнято рішення про організацію атестування особового складу головних управлінь Національної поліції в Київській області та м. Києві.

Отже, Голова Національної поліції України наділена правом приймати рішення у формі наказу про проведення атестування поліцейських з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, а відтак Наказ №94 прийнято відповідно до її повноважень.

Щодо доводів позивача про те, що оспорюваний наказ за своїм змістом суперечить нормам ч. 2 ст. 57 та ст. 58 Закону України «Про Національну поліцію», то суд не погоджується з їх правомірністю у зв'язку з наступним.

Згідно ч. 2 ст. 57 зазначеного Закону атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Відповідно до ст. 58 Закону України «Про Національну поліцію» призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту.

Проаналізувавши зміст Наказу №94 суд встановив, що він не містить положень, що суперечать вищенаведеним нормам Закону.

Стосовно посилань позивача на невідповідність оспорюваного наказу положенням ч. 3 розд. IV Порядок організації, підготовки, проведення атестування Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських (далі - Інструкція № 1456), затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 № 1465, то суд відхиляє їх з тих підстав, що Наказ № 94 не визначає порядок проведення атестування, окремо від порядку затвердженого Міністерством внутрішніх справ України, та не містить положень про порядок складання атестаційних листів поліцейських.

Твердження позивача про незаконність оскаржуваного акта з тих підстав, що він був прийнятий відповідно до Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, що був зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 та опублікований в Офіційному віснику України (№ 90) лише 20.11.2015, суд також відхиляє з наступних підстав.

Відповідно до п. 4 наказу Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465 даний наказ набирає чинності з дня його офіційного опублікування (тобто, з 20.11.2015).

Зазначений Наказ був прийнятий відповідно до ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію», та ним затверджено Інструкцію, яка визначає порядок атестування поліцейських, яке проводиться в апараті Національної поліції України, територіальних (міжрегіональних) органах (закладах, установах) Національної поліції України (далі - органи поліції) з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Тобто, на момент прийняття оспорюваного Наказу №94, Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських чинності ще не набула.

Між тим, в період до 20.11.2015 діяв наказ Міністерства внутрішніх справ України від 22.03.2005 №181 «Про затвердження Інструкції про порядок проведення атестування особового складу органів внутрішніх справ України», зареєстрований у Міністерстві юстиції України 23.05.2005 за №559/10839. Зокрема, п. 4.2 розд. 4 цієї Інструкції передбачався комплекс організаційних заходів з підготовки та проведення атестування працівників органів внутрішніх справ, загалом схожий з комплексом таких організаційних заходів, передбачених Інструкцією №1465 (зокрема: щодо створення атестаційних комісій, складання списків осіб, які підлягають атестуванню, доведення до зацікавлених осіб інформації про проведення атестування).

У відповідності до п. 4 розд. 11 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.

Таким чином, за до набрання чинності спеціальним нормативно-правовим актом, який регулює порядок атестування поліцейських (яким є Інструкція №1456), керівник поліції, приймаючи оскаржуваний наказ, керувався вимогами Інструкції №181, з урахуванням особливостей, передбачених Законом України «Про Національну поліцію».

При цьому, суд враховує те, що під час розгляду справи позивачем не надано доказів порушення прав членів Професійної спілки під час видання та застосування оскаржуваного наказу.

За таких обставин, суд дійшов висновку, що при прийнятті оскаржуваного наказу Голова Національної поліції України діяла в межах наданих чинним законодавством повноважень та на виконання вимог ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію», обґрунтованих підстав для визнання вищевказаного рішення незаконним позивачем не доведено та не встановлено судом під час розгляду даної адміністративної справи, а відтак підстави для визнання його нечинним і скасування відсутні.

Відповідно до ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 1 ст. 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову (ч. 2 ст. 71 КАС України).

Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та наданих сторонами доказів, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог та відсутність правових підстав для задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 94, 158-163 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

В задоволенні позову Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України відмовити повністю.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подачі в Окружний адміністративний суд міста Києва апеляційної скарги на постанову протягом десяти днів з дня її проголошення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає до Київського апеляційного адміністративного суду.

Якщо апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений ст. 186 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення цього строку.

Головуючий суддя Аблов Є.В.

Суддя Погрібніченко І.М.

Суддя Шулежко В.П.