Постанова № 63807324, 28.12.2016, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

28 грудня 2016 року письмове провадження № 826/6046/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Арсірія Р.О., суддів Огурцова О.П., Кузьменка В.А. вирішив у письмовому провадженні адміністративну справу

За позовомПрофесійної спілки працівників охорони здоров'я України до третя особиКабінету Міністрів України Міністерство охорони здоров'я України провизнання протиправною та скасування постанови КМУ № 1024

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Професійна спілка працівників охорони здоров'я України (далі також - позивач або Профспілка) з позовом до Кабінету Міністрів України (далі також - відповідач або КМУ), за участю третьої особи - Міністерства охорони здоров'я України (далі також - третя особа або МОЗ України) про визнання протиправною та скасування постанови КМУ від 25.11.2015 № 1024 «Про затвердження нормативу забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення» (далі також - спірна постанова).

В обґрунтування адміністративного позову позивач зазначив, що оскільки спірна постанови прийнята відповідачем усупереч норм Регламенту КМУ та Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, вона є протиправною та підлягає скасуванню.

Відповідач подав суду письмові заперечення проти адміністративного позову, в яких просив відмовити в його задоволенні, вважаючи позов абсолютно безпідставним та необґрунтованим.

Третя особа подала суду письмові заперечення проти адміністративного позову, в яких просила відмовити в його задоволенні, вважаючи позов безпідставним та необґрунтованим, а спірну постанову законною.

Керуючись частиною 4 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України, за спільним клопотанням сторін, суд перейшов до розгляду справи у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позиції сторін, судом встановлено наступне.

Кабінетом Міністрів України 25.11.2015 прийнята постанова № 1024 «Про затвердження нормативу забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення», якою постановлено:

1. Затвердити граничний норматив забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення не більш як 60 ліжок.

2. Міністерству охорони здоров'я розробити та затвердити у місячний строк методику щодо забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення.

3. Обласним, Київській міській державним адміністраціям:

вжити заходів до приведення ліжкового фонду стаціонарів підпорядкованих комунальних закладів охорони здоров'я у відповідність із затвердженим цією постановою нормативом забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення;

коригувати кількість ліжкового фонду, зменшуючи його з урахуванням рівня захворюваності населення та регіональних особливостей;

забезпечити дотримання законодавства під час вивільнення у процесі оптимізації ліжкового фонду працівників закладів охорони здоров'я.

4. Визнати такою, що втратила чинність, постанову Кабінету Міністрів України від 28.06.1997 № 640 «Про затвердження нормативів потреб у стаціонарній медичній допомозі в розрахунку на 10 тисяч населення» (Офіційний вісник України, 1997 р., число 27, с. 96).

Вважаючи таку постанову прийнятою всупереч вимог Регламенту КМУ та Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, позивач звернувся до адміністративного суду з даним позовом про визнання її протиправною та скасування.

Дослідивши та надавши оцінку наявним у матеріалах справи письмовим доказам за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на безпосередньому, всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог, виходячи з наступного.

Відповідно до частини 2 статті 6, частини 2 статті 19 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статей 113, 117 Конституції України, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

За приписами пункту 3 частини 1 статті 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» до основних завдань Кабінету Міністрів України належить забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров'я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

Згідно зі статтею 41 згаданого закону, Кабінет Міністрів України спрямовує свою діяльність на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України.

Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.

Відповідно до статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Таким чином, Кабінет Міністрів України наділений виключними повноваженнями видавати постанови, у тому числі, у сфері охорони здоров'я.

Відповідно частини 1-4, 6 статті 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів України мають члени Кабінету Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.

Проекти актів Кабінету Міністрів України, внесені на його розгляд, реєструються Секретаріатом Кабінету Міністрів України. Зареєстровані проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться до бази даних електронної комп'ютерної мережі. Їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України здійснюється в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Проекти актів Кабінету Міністрів України, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов'язки громадян України, підлягають попередньому оприлюдненню в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з частиною 1 статті 51 зазначеного закону, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем'єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.

Статтею 52 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» закріплено, що постанови Кабінету Міністрів України, крім постанов, що містять інформацію з обмеженим доступом, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими постановами, але не раніше дня їх опублікування.

Акти Кабінету Міністрів України включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України.

Постанови Кабінету Міністрів України публікуються в Офіційному віснику України, газеті «Урядовий кур'єр», акти Кабінету Міністрів України також оприлюднюються шляхом їх розміщення на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України.

Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності встановлює Регламент.

Акти Кабінету Міністрів нормативного характеру видаються у формі постанов. Постанови Кабінету Міністрів видаються з питань: затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання; затвердження, прийняття міжнародного договору або приєднання до нього (§ 29 Регламенту).

Параграфом 33 Регламенту закріплено, що головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів.

Розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції.

Проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).

Під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів з питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, відповідний проект акта в обов'язковому порядку надсилається уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців.

Згідно параграфу 55-2 Регламенту (у редакції, що діяв на момент прийняття спірної постанови) у невідкладних випадках, а також з питань спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція) Прем'єр-міністр або міністр за погодженням з Прем'єр-міністром може під час засідання Кабінету Міністрів внести на розгляд Кабінету Міністрів проект акта без дотримання вимог цього Регламенту щодо погодження і консультацій, проведення правової експертизи Мін'юстом, розгляду на засіданні урядового комітету.

Такий проект акта ставиться на голосування і у разі його прийняття опрацьовується Секретаріатом Кабінету Міністрів без зміни його по суті (вносяться поправки, пов'язані з приведенням у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, здійснюється редагування), а також забезпечується негайне оприлюднення підписаного Прем'єр-міністром акта.

Судом встановлено, що проект спірної постанови розроблений та внесений на розгляд відповідача МОЗ України на виконання пункту 314.3. плану заходів Міністерства охорони здоров'я України з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020» у 2015 році, затвердженого наказом МОЗ України від 19.05.2015 року № 290.

Пунктом 314.3. згаданого плану передбачено внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28.06.1997 № 640 «Про затвердження нормативів потреб у стаціонарній медичній допомозі в розрахунку на 10 тисяч населення».

Зі змісту листа МОЗ України від 25.12.2015 № 19.1.-07-17/2213/ЗПІ-15-942/40605 вбачається, що зважаючи на невідкладність питання спірну постанову КМУ «Про затвердження нормативу забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення» прийнято КМУ згідно § 55-2 Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 18.07.2007 № 950 (далі також - Регламент).

Виходячи з викладеного, враховуючи зміст параграфу 55-2 Регламенту, на момент прийняття спірної постанови у відповідача були наявні відповідні повноваження для її прийняття, а судом не встановлено порушення процедури прийняття спірної постанови. Отже, у суду відсутні підстави вважати, що спірна постанова прийнята всупереч положенням Регламенту, на що вказує позивач та, відповідно, відсутні правові підстави для визнання її протиправною.

Окрім наведеного, суд зазначає наступне.

Відповідно до положень частини 1 та частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно частини 2 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За приписами частини 1, пункту 1 частини 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

За змістом пункту 1 частини 1 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, справа адміністративної юрисдикції (далі - адміністративна справа) - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

З аналізу вказаних норм вбачається, що публічно-правовим спором за Кодексом адміністративного судочинства України є не будь-який публічно-правовий спір, а лише той, який випливає із здійснення суб'єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій.

Одночасно, статтею 124 Конституції України визначено, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Крім того, в статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Таким чином, суд акцентує увагу, що за змістом наведеної норми Конституції України та Кодексу адміністративного судочинства України судова юрисдикція поширюється не загалом на всі суспільні відносини, а лише на такі, що врегульовані нормами права, тобто на правовідносини. У свою чергу, неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб'єктивне право особи та її юридичний обов'язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб'єктивне право особи (суб'єкта звернення), яке порушується у конкретних правовідносинах.

Порушенням суб'єктивного права особи є створення будь-яких перепон у реалізації нею свого суб'єктивного права, що унеможливлюють одержання особою того, на що вона вправі розраховувати в разі належної поведінки зобов'язаної особи. Так само протиправним є покладення на особу додаткового обов'язку, який не випливає зі змісту конкретних правовідносин за участі цієї особи.

Отже, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб'єктивних прав та обов'язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.

Таким чином, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, проте, ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин для такого позивача. Саме необхідністю захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень і визначено завдання адміністративного судочинства.

Здійснюючи передбачене статтею 55 Конституції України право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує в позові власне суб'єктивне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту. Вирішуючи спір, суд зобов'язаний надати об'єктивну оцінку наявності порушеного права чи інтересу на момент звернення до суду, а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тож, якщо особа вважає, що її суб'єктивне право у певних правовідносинах не може бути реалізованим належним чином, або на неї протиправно поклали певний обов'язок, така особа має право звернутися за судовим захистом.

У разі відповідного звернення особи суд повинен розглянути питання щодо наявності порушення суб'єктивного права заявника у конкретних правовідносинах і на підставі цього вирішити спір.

Натомість, у заявленому адміністративному позові позивач не надає жодних пояснень в чому полягає його порушене право, як наслідок, позивачем не наведено, а судом не встановлено, порушеного права позивача спірною постановою.

За таких обставин, Окружний адміністративний суд міста Києва за правилами, встановленими статтею 86 Кодексу адміністративного судочинства України, перевіривши наявні у справі докази, вважає заявлені позовні вимоги такими, що не підлягають задоволенню.

Відповідно до частини 1 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого вирішує справи відповідно до Конституції України та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.

Згідно частини 1 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до частини 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Приймаючий до уваги викладене у сукупності, керуючись вимогами статтями 69-71, 94, 160-165,167,254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

П О С Т А Н О В И В:

У задоволенні адміністративного позову Професійної спілки працівників охорони здоров'я України відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили в порядку передбаченому статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.

Головуючий Суддя Р.О. Арсірій

Судді О.П. Огурцов

В.А. Кузьменко