Ухвала суду № 63791006, 20.12.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 грудня 2016 року м.Київ К/800/25734/16

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Горбатюк С.А.,

Стрелець Т.Г.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державного підприємства «Дослідне господарство «Елітне» Інституту рослинництва імені В.Я.Юр'єва Національної академії аграрних наук України на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року у справі за позовом Державного підприємства «Дослідне господарство «Елітне» Інституту рослинництва імені В.Я.Юр'єва Національної академії аграрних наук України до Державної фінансової інспекції в Харківській області про часткове скасування вимоги та визнання неправомірними дій, -

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2015 року Державне підприємство «Дослідне господарство «Елітне» Інституту рослинництва імені В.Я.Юр'єва Національної академії аграрних наук України звернулося з позовом до Чугуївської міжрайонної державної фінансової інспекції Державної фінансової інспекції в Харківській області, в якому просило скасувати п.п.1, 2, 3 та вступну частину вимоги від 22 жовтня 2015 року №770-15/1892 щодо усунення порушень законодавства; визнати протиправними дії щодо включення відомостей стосовно завданих збитків Державному підприємству «Дослідне господарство «Елітне» Інституту рослинництва імені В.Я.Юр'єва Національної академії аграрних наук України у взаємовідносинах, пов'язаних з укладенням та виконанням договору про спільну діяльність від 29 лютого 2008 року та договору про використання та охорону полезахисної смуги від 12 травня 2008 року, які знайшли своє відображення у акті ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності від 22 вересня 2015 року №770-20/16.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про не відповідність висновків ревізії фактичним обставинам, безпідставність та необґрунтованість оскаржуваної вимоги.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 19 січня 2016 року замінено відповідача Чугуївську міжрайонну ДФІ Державної фінансової інспекції в Харківській області на належного відповідача Державну фінансову інспекцію в Харківській області.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 17 травня 2016 року позов задоволено; скасовано п.п.1, 2, 3 та вступну частину вимоги Чугуївської міжрайонної державної фінансової інспекції від 22 жовтня 2015 року №770-15/1892 щодо усунення порушень законодавства; визнано протиправними дії Чугуївської міжрайонної державної фінансової інспекції щодо включення відомостей стосовно завданих збитків Державному підприємству «Дослідне господарство «Елітне» Інституту рослинництва імені В.Я.Юр'єва Національної академії аграрних наук України у взаємовідносинах, пов'язаних з укладанням та виконанням договору про спільну діяльність від 29 лютого 2008 року (договір між Державним підприємством «Дослідне господарство «Елітне» Інституту рослинництва імені В.Я.Юр'єва Національної академії аграрних наук України і Товариством з обмеженою відповідальністю СТ «Івашківський Інкубатор») та договору про використання та охорону полезахисної смуги від 12 травня 2008 року (договір між Державним підприємством «Дослідне господарство «Елітне» Інституту рослинництва імені В.Я.Юр'єва Національної академії аграрних наук України і Товариством з обмеженою відповідальністю СТ «Івашківський Інкубатор»), які знайшли своє відображення у акті від 22 вересня 2015 року №770-20/16 ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Дослідне господарство «Елітне» Інституту рослинництва імені В.Я.Юр'єва Національної академії аграрних наук України за період з 01 липня 2014 року по 30 червня 2015 року.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із обґрунтованості позовних вимог, невідповідності висновків ревізії фактичним обставинам та протиправності спірної вимоги, якою порушено права та законні інтереси позивача як суб'єкта господарювання.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року задоволено апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Харківській області; скасовано постанову Харківського окружного адміністративного суду від 17 травня 2016 року; ухвалено нову, якою в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що Інспекція пред'явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії підприємства і яка вказує на виявлені збитки та їхній розмір, хоча така не може бути предметом розгляду у спорі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, а має бути перевірена під час розгляду спору за позовом органу державного фінансового контролю про стягнення збитків.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Державне підприємство «Дослідне господарство «Елітне» Інституту рослинництва імені В.Я.Юр'єва Національної академії аграрних наук України звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року та залишити в силі постанову Харківського окружного адміністративного суду від 17 травня 2016 року.

Державна фінансова інспекція в Харківській області у поданих запереченнях просить касаційну скаргу залишити без задоволення, постанову апеляційного суду - без змін.

Заслухавши доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 30 червня 2015 року по 15 вересня 2015 року (із зупиненням з 06 липня 2015 року по 10 серпня 2015 року) Чугуївською міжрайонною державною фінансовою інспекцією, відповідно що п.8.1.5.1 Плану контрольно-ревізійної роботи ДФІ у Харківській області на ІІ квартал 2015 року, на підставі направлення на проведення ревізії, проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Дослідне господарство «Елітне» Інституту рослинництва імені В.Я.Юр'єва Національної академії аграрних наук України, за результатами якої 22 вересня 2015 року складено акт ревізії №770-20/16.

Не погоджуючись з висновками Держфінінспекції, викладеними в Акті ревізії, позивачем 01 жовтня 2015 року подано заперечення до нього, за результатами розгляду яких посадовими особами ДФІ прийнято висновки на заперечення (зауваження) до акту ревізії. Заперечення прийняті частково, а саме: контролюючим органом встановлено, що завищення, пов'язане з відсутністю ТМЦ у кількості 370 кг зерна (по складу) у формі фінансової звітності №1 «Баланс» станом на 01 липня 2015 року, не впливає на порушення і на час складання акту сума недостачі та списання пошкодженого насіння відшкодована за рахунок винних осіб; завищення показників у формі №2 «Звіт про фінансові результати» за І півріччя 2015 року на суму 12568,49 грн. не відбулося, так як виявлене порушення не входить в період, що ревізується; щодо виконання договору про спільну діяльність між позивачем та Товариством з обмеженою відповідальністю СТ «Івашківський інкубатор» констатовано, що цей договір є договором про спільну діяльність, сторони мають право його укладати, але в період 2008-2014 років позивачу спричиненні збитки (недоотримано доходу) на суму 90705,41 грн.

На підставі акту ревізії від 22 вересня 2015 року №770-20/16 відповідачем листом від 22 жовтня 2015 року за №770-15/1892 позивачу надіслано вимогу «Щодо усунення порушень законодавства», відповідно до якої встановлено порушення:

- п.6 П(С) БО 16 «Втрати» та п.1 ст.3 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність» при визначенні фактичних внесків у спільну діяльність та результати такої спільної діяльності, що призвело до сплати земельного податку та фіксованого податку на землю за рахунок підприємства для покриття витрат інших осіб на загальну суму 8733,31 грн.;

- п.13 П (С) БО 15 «Дохід», п.13 П (С) БО 15 «Дохід» та п.1 ст.3 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність» щодо не розрахунку підприємством внеску до договору про спільну діяльність на підставі висновку про вартість права постійного користування землею чим господарство недотримало станом на 01 липня 2015 року дохід у розмірі 90705,41 грн.;

- витрати, понесені по договору про спільну діяльність, які фактично не використовувались у спільній діяльності (витрати на пальне - бензину марки А-92, А-95 складають 20394 грн., що є порушенням п.1 ст.3 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність» і призвело до завищення витрат Товариства з обмеженою відповідальністю СТ «Івашківський інкубатор», які враховані до внесків по договору спільної діяльності.

Вказаною вимогою відповідач вимагає усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку та відповідно до п.46 Порядку №550 вичерпну інформацію про вжитті заходи з усунення порушень разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати Чугуївській МДФІ до 22 листопада 2015 року.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Як передбачено ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головним завданням органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокуратури або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Відповідно до п.1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року №499/2011 (далі - Положення), Державна фінансова інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Згідно п.п.4 п.4 Положення Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У п.6 Положення №499/2011 встановлено, що Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п.п.7, 10, 13 ст.10 Закону України №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право: пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються (ч.2 ст.15 Закону України «Про основні засади здійснення фінансового контрою в Україні»).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, що розглядається, Інспекція пред'явила вимоги, які вказують на виявлені збитки та їхній розмір.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, підстави та правильність їх обчислення перевіряє суд при розгляді справи за позовом про їх стягнення, а не в порядку визнання такої вимоги протиправною та її скасування.

Вищевказані висновки відповідають правовій позиції, висловленій Верховним Судом України у постановах від 18 листопада 2014 року у справі № 21-461а14, від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14, від 20 січня 2015 року у справах №№ 21-601а14, 21-603а14, від 27 січня 2015 року у справі №21-436а14 та від 02 грудня 2015 року у справі №21-3609а15 (№826/80/13-а).

За такими обставинами колегія суддів вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог щодо скасування вимоги від 22 жовтня 2015 року №770-15/1892.

Також, колегія суддів погоджується з висновком апеляційного суду щодо безпідставності позовних вимог в частині оскарження дій відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей, які самі по собі не створюють та не припиняють прав чи обов'язки особи, а лише фіксують певні обставини. Дії службової особи щодо включення до письмової вимоги певних висновків не можуть бути предметом окремого спору в суді, обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо порушують права чи інтереси особи, породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер.

Предметом оскарження можуть бути дії службової особи, які пов'язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії), наприклад із порушенням трудового розпорядку такою особою під час проведення ревізії, дії, які полягають у перевищенні повноважень службовою особою щодо обмеження прав у можливості ознайомлення з результатами контрольного заходу, (ревізії), щодо проведення ревізії без установлених законом підстав або з порушенням чинного законодавства тощо.

У даному випадку предметом оскарження є сама письмова вимога органу державного фінансового контролю, при вирішенні спору надається оцінка й покладеним в її обґрунтування висновкам.

Щодо посилання скаржника на неврахування апеляційним судом рішення господарського суду Харківської області від 23 лютого 2016 року у справі №922/6527/15 про стягнення збитків з ТОВ СТ «Івашківський інкубатор» за спірною вимогою, то судом апеляційної інстанції вказаному рішенні надана відповідна оцінка з відображенням у постанові від 31 серпня 2016 року.

Доводи касаційної скарги встановлених судом апеляційної інстанції обставин не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

Відповідно до ч.3 ст.220-1 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись ст.ст.220, 220-1, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Державного підприємства «Дослідне господарство «Елітне» Інституту рослинництва імені В.Я.Юр'єва Національної академії аграрних наук України відхилити.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених ст.ст.237 - 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді