Ухвала суду № 63719611, 13.12.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"13" грудня 2016 р. м. Київ К/800/20575/16, К/800/20671/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Голяшкіна О.В.,

Донця О.Є.

при секретарі: Скавуляк Т.В.,

за участю представників сторін: відповідача: Притули Г.Ю., прокурора Атаманюк І.А., позивача: Бурунської Ю.Ю., Млечка Є.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за касаційними скаргами Міністерства енергетики та вугільної промисловості України та Генеральної прокуратури України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2016 року у справі за позовом публічного акціонерного товариства «Укргідроенерго» до Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, за участю Генеральної прокуратури України про визнання протиправними дій, визнання безпідставними висновків та скасування наказу,

В С Т А Н О В И Л А:

Публічне акціонерне товариство «Укргідроенерго» звернулось до суду з позовом до Міністерства енергетики та вугільної промисловості України про:

визнання безпідставними та такими, що не ґрунтуються на аудиторських доказах, висновків аудиторського звіту №09-14;

визнання протиправними дій аудиторської групи відповідача щодо внесення до аудиторського звіту №09-14 висновків, які не ґрунтуються на аудиторських доказах;

визнання незаконним та скасування наказу відповідача від 22 вересня 2014 року №656 "Про результати позапланового внутрішнього аудиту ПАТ "Укргідроенерго".

Позовні вимоги мотивовано необґрунтованістю висновків аудиторського звіту №09-14 та, відповідно, протиправністю наказу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 22 вересня 2014 року №656 "Про результати позапланового внутрішнього аудиту ПАТ "Укргідроенерго".

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2015 року позов задоволено:

визнано висновки аудиторського звіту №09-14 такими, що не ґрунтуються на аудиторських доказах та є безпідставними;

визнано протиправними дії аудиторської групи Міністерства енергетики та вугільної промисловості України щодо внесення до аудиторського звіту №09-14 висновків, які не ґрунтуються на аудиторських доказах;

визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 22 вересня 2014 року №656 "Про результати позапланового внутрішнього аудиту ПАТ "Укргідроенерго".

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2016 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2015 року скасовано в частині визнання висновків аудиторського звіту №09-14 такими, що не ґрунтуються на аудиторських доказах і є безпідставними, та визнання протиправними дій аудиторської групи Міненерговугілля щодо внесення до аудиторського звіту №09-14 висновків, які не ґрунтуються на аудиторських доказах;

у вказаній частині прийнято нову постанову, якою у задоволенні вимог про визнання висновків аудиторського звіту №09-14 такими, що не ґрунтуються на аудиторських доказах і є безпідставними, та визнання протиправними дій аудиторської групи Міненерговугілля щодо внесення до аудиторського звіту №09-14 висновків, які не ґрунтуються на аудиторських доказах відмовлено;

в іншій частині постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2015 року залишено без змін.

У поданих касаційних скаргах Міністерство енергетики та вугільної промисловості та Генеральна прокуратура України із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просили скасувати рішення суду апеляційної інстанції в частині задоволення позову та постановити у вказаній частині нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційних скарг, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарги не підлягають задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПАТ «Укргідроенерго» належить до сфери управління Міністерства енергетики та вугільної промисловості України.

Відповідно до пункту 4.1 статуту ПАТ «Укргідроенерго», затвердженого наказом Міністерства палива та енергетики України від 02.08.2012 №580, засновником товариства є держава в особі Міністерства палива та енергетики України, правонаступником якого є Міністерство енергетики та вугільної промисловості України.

Згідно з наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 29.05.2014 №397 «Про позаплановий внутрішній аудит ПАТ «Укргідроенерго» вирішено утворити аудиторську групу для здійснення позапланового внутрішнього аудиту ПАТ «Укргідроенерго» за період з 01.07.2013 по 31.05.2014 у складі згідно з додатком.

Аудиторською групою проведено позаплановий внутрішній аудит ПАТ «Укргідроенерго» за період з 01.07.2013 по 31.05.2014, за результатами якого складено аудиторський звіт № 09-14 від 06.08.2014, згідно з яким встановлено, що ПАТ «Укргідроенерго» у 2013 - 1 кварталі 2014 року виконано встановлені виробничі показники діяльності, проте у І кварталі 2014 року не виконано плановий показник прибутку за результатами фінансово-господарської діяльності. Зниження прибутковості Товариства відбулось внаслідок здійснення низки недоцільних, необгрунтованих господарських операцій, які були виявлені в ході аудиту.

Також аудитом встановлено порушення вимог чинного законодавства при використанні коштів Державного бюджету та коштів, отриманих під гарантії Уряду, придбання у фірм-посередників обладнання матеріальних цінностей за завищеними цінами, необґрунтовану оплату вартості будівельних, проектно-вишукувальних, пусконалагоджувальних робіт, зайву оплату робіт стороннім організаціям при наявності власних структурних підрозділів.

Листом від 22.09.2014 №01/11-1939 позивачу направлено копію аудиторського звіту та висновки на заперечення.

22.09.2014 Міністерством енергетики та вугільної промисловості України прийнято наказ №656 «Про результати позапланового внутрішнього аудиту ПАТ «Укргідроенерго».

Вказуючи на хибність висновків аудиторського звіту, протиправність дій аудиторської групи Міненерговугілля щодо внесення до аудиторського звіту № 09-14 певних висновків та протиправність наказу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 22.09.2014 №656 «Про результати позапланового внутрішнього аудиту ПАТ «Укргідроенерго», ПАТ «Укргідроенерго» звернулось до суду із даним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з недоведеності з боку відповідача обґрунтованості висновків аудиторського звіту як таких, що підтверджувалися б доказами, дослідженими під час судового розгляду справи, у тому числі, висновками експертів за результатами проведення судової будівельно-технічної експертизи та судової товарознавчої експертизи.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині визнання необґрунтованими висновків та в частині визнання протиправними дій аудиторської групи Міненерговугілля щодо внесення до аудиторського звіту №09-14 висновків, які не ґрунтуються на аудиторських доказах, суд апеляційної інстанції виходив з того, що аудиторський звіт не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв'язку з чим не породжує для позивача будь-яких прав чи законних інтересів, що можуть бути предметом судового захисту.

Погоджуючись із позицією суду першої інстанції щодо протиправності наказу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 22 вересня 2014 року №656 "Про результати позапланового внутрішнього аудиту ПАТ "Укргідроенерго", суд апеляційної інстанції виходив з мотивів, ідентичних мотивам суду першої інстанції.

Також судом апеляційної інстанції вказано на хибність доводів Міністерства енергетики та вугільної промисловості України в частині того, що оскаржуваний наказ має для позивача виключно рекомендаційний характер, у зв'язку з чим не може бути оскаржений, а також зазначено про безпідставність посилання представника Генеральної прокуратури України на наявність кримінальних проваджень стосовно посадових осіб контрагентів позивача як на підставу для відмови у задоволенні позову, з огляду на відсутність у вказаних провадженнях вироків судів, що набрали законної сили.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, погоджується із висновками суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для часткового задоволення позову, з огляду на наступне.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 6 Закону України «Про управління об'єктами державної власності» органи управління відповідно до покладених на них завдань забезпечують проведення щорічних аудиторських перевірок окремо визначених державних підприємств і господарських структур.

Поняття внутрішнього аудиту визначено в Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2015 року, затвердженій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.05.2005 №158, відповідно до якої внутрішній аудит - це діяльність з надання незалежних та об'єктивних гарантій (забезпечення впевненості в межах розумного у досягненні органами державного і комунального сектору мети та функціонуванні системи управління у спосіб, який максимально знижує ризик шахрайства, марнотратства, допущення помилок чи нерентабельності) і консультацій.

Метою внутрішнього аудиту є надання незалежних та об'єктивних рекомендацій і консультацій, спрямованих на удосконалення діяльності органів державного і комунального сектору, підвищення ефективності процесів управління, сприяння досягненню мети такими органами. Внутрішній аудит може проводитися централізовано - органами державної контрольно-ревізійної служби та децентралізовано - уповноваженим самостійним підрозділом, підпорядкованим безпосередньо керівництву органу державного чи комунального сектору, але функціонально незалежним від нього, в самому органі або в межах його системи управління.

Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 №1001.

Згідно з пунктом 3 Порядку у центральному органі виконавчої влади для проведення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ - структурний підрозділ внутрішнього аудиту (далі - підрозділ).

Відповідно до пункту 4 Порядку основним завданням підрозділу є надання керівникові центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи об'єктивних і незалежних висновків та рекомендацій щодо:

- функціонування системи внутрішнього контролю та її удосконалення;

- удосконалення системи управління;

- запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів;

- запобігання виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи.

Згідно з пунктом 5 Порядку підрозділ, зокрема, організовує та проводить внутрішні аудити, документує їх результати, готує аудиторські звіти, висновки та рекомендації, а також проводить моніторинг врахування рекомендацій; подає керівникові центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи аудиторські звіти і рекомендації для прийняття ним відповідних управлінських рішень.

Таким чином, документування результатів внутрішнього аудиту здійснюється посадовими особами підрозділу шляхом складання аудиторського звіту та передання його на затвердження керівнику центрального органу виконавчої влади, який, відповідно, на підставі даних аудиторського звіту приймає відповідне владно-управлінське рішення.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з пунктом 1 наказу Міненерговугілля від 22.09.2014 № 656 «Про результати позапланового внутрішнього аудиту ПАТ «Укргідроенерго» Генеральному директору ПАТ «Укргідроенерго» необхідно:

1.1. в термін до 29.09.2014 спільно з керівниками відповідних структурних підрозділів Товариства розглянути матеріали аудиту на оперативній нараді, вжити заходів для усунення виявлених порушень та недоліків. Про результати інформувати Міненерговугілля;

1.2. в термін до 10.10.2014 за погодженням з Департаментом внутрішнього аудиту підприємств ПЕК Міненерговугілля розробити та затвердити детальний план заходів з усунення порушень та недопущення подібного у подальшому. Під час розроблення такого плану дотримуватися рекомендацій, викладених у аудиторському звіті, та визначити посадових осіб, відповідальних за виконання;

1.3. в термін до 10.10.2014 визначитись стосовно притягнення посадових осіб Товариства, винних у виявлених порушеннях, до передбаченої законом відповідальності;

1.4. забезпечити укладання договорів винятково на економічно вигідних засадах з дотриманням чинного законодавства;

1.5. в термін до 10.10.2014 оптимізувати штатну чисельність апарату управління та філій ПАТ «Укргідроенерго»;

1.6. забезпечити фінансування відповідних статей витрат у межах затвердженого тарифу та фінансового плану.

2. Департаменту внутрішнього аудиту підприємств ПЕК:

2.1. забезпечити контроль за усуненням порушень та недоліків, виявлених під час аудиту;

2.2. в термін до 10.10.2014 копію аудиторського звіту надати до Генеральної прокуратури України для відповідного реагування.

Погоджуючись із позицією суду апеляційної інстанції щодо необґрунтованості посилання відповідача та Генеральної прокуратури України на відсутність підстав для задоволення позову з тих мотивів, що оскаржуваний наказ не порушує прав позивача, оскільки має рекомендаційний характер, колегія суддів виходить з того, що наказ, прийнятий органом управління за результатами позапланового внутрішнього аудиту, породжує для позивача як для підприємства, що перебуває у сфері управління вказаного органу, обов'язок з його виконання, у зв'язку з чим, виходячи із завдань адміністративного судочинства, встановлених статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України, може бути оскаржений до суду та, відповідно, виходячи із положень статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, скасований.

Аналізуючи доводи заявників касаційних скарг щодо наявності підстав для скасування рішення суду апеляційної інстанції в частині задоволення позову з тих мотивів, що судами попередніх інстанцій безпідставно при розгляді переданого на вирішення суду спору надано перевагу висновкам експертів у порівнянні із іншими доказами, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до частини першої статті 86 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Згідно з частиною п'ятою статті 82 Кодексу адміністративного судочинства України висновок експерта для суду не є обов'язковим, однак незгода суду з ним повинна бути вмотивована в постанові або ухвалі.

Стандарти внутрішнього аудиту затверджені наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 N 1247 (далі по тексту - Стандарти).

Відповідно до п. 3.1 Стандартів внутрішній аудит здійснюється незалежно та об'єктивно.

Достовірність офіційної документації та інформації, наданої працівникам підрозділу внутрішнього аудиту для внутрішнього аудиту, забезпечується посадовими особами установи, що її склали, затвердили, підписали чи засвідчили (п. 5.5 Стандартів).

Офіційним документом є аудиторський звіт - документ, складений за результатами внутрішнього аудиту, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем (п. 6.6 Стандартів).

Таким чином, аудиторський звіт повинен ґрунтуватися на об'єктивних висновках, зроблених на підставі всебічного дослідження доказів.

З метою з'ясування обставин, що мають значення для справи і потребують спеціальних знань, судом першої інстанції у вказаній справі призначались судові експертизи, за результатами яких отримано: висновок від 30.11.2015 №4718/15-42/4719/15-43/22139-22154/15-42/22155-22170/15-43 (судова будівельно-технічна експертиза) та висновок від 10.12.2015 №5905/15-53 (судова товарознавча експертиза).

У вказаних висновках експертів зазначено, що висновки аудиторського звіту, наведені в п. 1, 2, 4-11 звіту, не підтверджуються документально та є необґрунтованими.

Висновки експертів ґрунтуються на проведенні аналізу шляхом співставлення обґрунтування аудиторів та первинних документів, договорів наданих позивачем на підтвердження позиції товариства.

У висновку експертів зазначено, що у деяких випадках в аудиторському звіті відсутні посилання на виявлені порушення, законодавчі норми та документальне підтвердження таких порушень, що детально відображено судом першої інстанції в оскаржуваній постанові.

Колегія суддів зазначає, що позиція суду першої інстанції щодо необґрунтованості та непідтвердження первинними документами висновків аудиторського звіту, яка підтримана судом апеляційної інстанції, ґрунтується на доказах, досліджених під час судового розгляду справи, у наданні яких та у доведеності перед судом їх переконливості сторони є вільними відповідно до приписів частини першої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України. При цьому, як вбачається з мотивувальної частини рішення суду першої інстанції, судом при дослідження висновків експертів здійснено співставлення даних висновків експертів та відповідними обґрунтуваннями аудиторів у їх взаємозв'язку з іншими доказами, наявними в матеріалах справи.

У той же час, відповідно до частини першої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

У вказаній справі судом першої інстанції дотримано вимоги щодо всебічного, повного та об'єктивного дослідження доказів, у зв'язку з чим суд касаційної інстанції не вбачає підстав для скасування рішення суду апеляційної інстанції в частині залишення без змін рішення суду першої інстанції з мотивів порушення судами норм процесуального права, що могло б призвести до постановлення необґрунтованого рішення у справі.

Так само, колегія суддів вказує на безпідставність посилання заявників касаційних скарг на наявність кримінальних проваджень, порушених стосовно посадових осіб контрагентів позивача, як на підставу для відмови у задоволенні позову.

Так, відповідно до частини четвертої статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України вирок суду у кримінальному провадженні або постанова суду у справі про адміністративний проступок, які набрали законної сили, є обов'язковими для адміністративного суду, що розглядає справу про правові наслідки дій чи бездіяльності особи, щодо якої ухвалений вирок або постанова суду, лише в питаннях, чи мало місце діяння та чи вчинене воно цією особою.

У той же час, судом апеляційної інстанції встановлено та заявниками касаційних скарг не спростовано відсутність на момент судового розгляду справи вироків судів, які б встановлювали вину посадових осіб чи певні факти порушення законодавства.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України також зазначає про необґрунтованість доводів Міністерства енергетики та вугільної промисловості щодо правомірності оскаржуваного наказу з тих мотивів, що позивачем самостійно видано власний наказ від 29.09.2014 №185 "Про результатами позапланового внутрішнього аудити ПАТ "Укргідроенерго", згідно з яким, за посиланням відповідача, підприємством вжито всіх заходів для виконання спірного наказу. Так, вчинення підприємством дій, спрямованих на виконання наказу органу управління, не є безумовною обставиною для висновку про правомірність такого наказу.

Відповідно до частини першої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Подані касаційні скарги не містять інших доводів щодо порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального чи процесуального права окрім викладених.

Відповідність рішень суб'єкта владних повноважень передбаченим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям перевіряється судом з урахуванням закріпленого статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України принципу законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Враховуючи, що наказ Міненерговугілля від 22.09.2014 № 656 «Про результати позапланового внутрішнього аудиту ПАТ «Укргідроенерго» зазначеним критеріям не відповідає, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій щодо наявність підстав для його скасування.

Доводи касаційних скарг висновків суду апеляційної інстанції не спростовують.

Правова оцінка встановлених обставин справи судом апеляційної інстанції дана вірно, порушень норм матеріального чи процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення судом не допущено.

Відповідно до частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України,

У Х В А Л И Л А :

Касаційні скарги Міністерства енергетики та вугільної промисловості України та Генеральної прокуратури України залишити без задоволення, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2016 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку статей 235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: