Постанова № 63675129, 21.12.2016, Львівський окружний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД 79018, м. Львів, вул. Чоловського, 2; e-mail: inbox@adm.lv.court.gov.ua; тел.: (032)-261-58-10 П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 грудня 2016 року №813/3252/16

м.Львів

Львівський окружний адміністративний суд у складі:

Головуючого-судді Сасевича О.М.,

за участю секретаря судового засідання Олійника Ю.В.,

представника позивача прокурора Бойко Н.І.,

представника відповідача ОСОБА_1,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом виконувача обовязків керівника Радехівської місцевої прокуратури до Камянка-Бузької міської ради Львівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобовязання до вчинення дій, -

В С Т А Н О В И В :

На розгляд до Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява виконувача обовязків керівника Радехівської місцевої прокуратури до Камянка-Бузької міської ради Львівської області, із вимогами:

-визнати протиправною бездіяльність Камянка-Бузької міської ради Львівської області в частині незабезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу міста Камянка-Бузька Львівської області та закріплення їх в натурі (на місцевості) і віднесення в його межах земель до земель історико-культурного призначення;

-зобовязати Камянка-Бузьку міську раду Львівської області виконати у повному обсязі визначені законодавством повноваження в частині забезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу міста Камянка-Бузька Львівської області та закріплення їх в натурі (на місцевості) і відведення в його межах земель до земель історико-культурного призначення.

Позовні вимоги мотивовані тим, що міською радою не прийнято жодних рішень щодо віднесення історичного ареалу м.Камянка-Бузька Львівської області до земель історико-культурного призначення, а також не ведеться робота із виготовлення документації із землеустрою на обєкти культурної спадщини, у тому числі щодо винесення в натурі меж історичного ареалу та його зони регульованої забудови, а тому така бездіяльність відповідача призводить до того, що на землі історичного ареалу не поширюється режим правової охорони як на землі історико-культурного призначення.

Ухвалою судді від 04.10.2016 року позовну заяву було залишено без руху, а позивачу надано строк для усунення її недоліків.

Ухвалою судді від 18.10.2016 року позивачу, за його клопотанням, було продовжено процесуальний строк для усунення недоліків позовної заяви.

У звязку із виконанням позивачем у повному обсязі вимог вищевказаних ухвал, ухвалами судді від 28.10.2016 року в адміністративній справі №813/3252/16 було відкрито провадження, закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

Представник позивача - прокурор позовні вимоги у судовому засіданні підтримала й просила суд позов задовольнити.

Представник відповідача проти позову заперечив, надав пояснення аналогічні тим, що викладені у письмових запереченнях проти позову та просив суд у задоволенні позовних вимог відмовити за безпідставністю. Окрім того, представник у судовому засіданні наголосив, що відповідачем вчиняються дії та проводиться систематична робота по визначенню історичного ареалу м.Камянка-Бузька, однак, у звязку із помісячним розписом міського бюджету на 2016 рік, такі до кінця не завершені.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи та подані документи, всебічно і повно зясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, обєктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вважає, що позов підлягає до задоволення, з таких підстав.

Завданням адміністративного судочинства, відповідно до ч.1 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших субєктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Юрисдикція адміністративних судів, відповідно до ч.1 ст.17 КАС України, поширюється на правовідносини, що виникають у звязку з здійсненням субєктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у звязку з публічним формуванням субєкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Згідно з ч.3 ст.6 КАС України, субєкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

Конституцією України, зокрема, п.3 ч.1 ст.131-1, передбачено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

При цьому, згідно з п.1 Розділу ХІІІ Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VII, виконання згаданої функції здійснюється прокуратурою виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді.

Право на звернення прокурора або його заступника до окружного адміністративного суду в інтересах держави передбачено ст.23 Закону України «Про прокуратуру» та ст.60 КАС України.

Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший субєкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (ч.2 ст.23 Закону України «Про прокуратуру»).

Суд погоджується з твердженням позивача про відсутність органу уповноваженого на звернення до адміністративного суду з відповідним позовом до органу місцевого самоврядування, що у взаємозвязку з необхідністю врегулювання земельних відносин та відносин у сфері врегулювання обєктів історико-культурного призначення зумовлює повноваження прокуратури на звернення до суду.

Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 08.04.1999 року у справі №1-1/99, державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх субєктів права власності та господарювання.

Згідно з ч.2 ст.60 КАС України, прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Тож, у звязку з відсутністю органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у даних правовідносинах, прокурор звернувся до суду за захистом державних інтересів у статусі позивача.

З огляду на викладене вище, прокурор звернувся до суду у порядку, в спосіб та з підстав, передбачених чинним законодавством, як належний позивач.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №878 від 26.07.2001 року «Про затвердження Списку історичних населених місць України», з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання положень статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», затверджено Список історичних населених місць України, в тому числі до нього включено м.Камянка-Бузька Львівської області та зобовязано Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики разом із обласними державними адміністраціями затвердити науково-проектну документацію з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.

Водночас, постановою Кабінету Міністрів України №318 від 13.03.2002 року «Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць» передбачено, що Міністерству культури і мистецтв, Державному комітетові будівництва, архітектури та житлової політики разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування слід забезпечити протягом 2002-2004 років визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць; затвердити до 2005 року правила охорони та використання історичних ареалів населених місць.

Пунктом 16 цього Порядку встановлено, що для кожного історичного ареалу визначаються режим використання і конкретні обмеження господарської діяльності на його території, які встановлюються правилами охорони та використання історичних ареалів населених місць.

Правила охорони та використання історичних ареалів населених місць повинні враховуватися під час розроблення місцевих правил забудови. Розроблення місцевих правил забудови є першочерговим для міст, що включені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Для зазначених міст місцеві правила забудови затверджуються відповідними радами за погодженням з Мінкультури, Держбудом чи уповноваженими ними органами охорони культурної спадщини.

При цьому, згідно з п.2 Постанови, Міністерство культури і мистецтв, Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування зобовязано забезпечити протягом 2002-2004 років визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць.

Так, історичний ареал охоплює історично сформовану частину населеного пункту, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та характер забудови і є спеціально виділеною територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах і розглядатися як специфічний обєкт містобудівного проектування.

Відповідно до п.п.4, 5 Постанови, відповідальними за визначення меж та режимів використання історичних ареалів є Мінкультури, Держбуд та уповноважені ними органи охорони культурної спадщини. Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Судом із матеріалів справи встановлено, що Камянка-Бузьким відділом Радехівської міської прокуратури вивчалось питання збереження та використання обєктів культурної спадщини на території м.Камянка-Бузька Львівської області.

Згідно інформації сектору містобудування, архітектури та будівництва Камянка-Бузької районної державної адміністрації №701 від 19.08.2016 року, історичні ареали населених пунктів визначаються історико-архітектурним опорним планом, який розробляється на замовлення органу місцевого самоврядування, відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», однак на даний час, історико-архітектурний опорний план з визначенням зон охорони памяток міста Камянка-Бузька відсутній.

З відповіді відповідача №970/02-20 від 26.08.2016 року на лист прокуратури №05-13/3-249 вих.-16 від 19.08.2016 року вбачається, що станом на серпень 2016 року новий генеральний план міста Камянка-Бузька не розроблено, межі історичного ареалу не визначені; технічна документація з розроблення генерального плану міста Камянка-Бузька 2001 року знаходиться в архітектурно-планувальній групі Камянка-Бузького району; історико-архітектурний опорний план із визначенням зон охорони памяток населеного пункту м.Камянка-Бузька не розроблено.

Тож, у звязку з бездіяльністю відповідача щодо забезпечення організації здійснення землеустрою, зокрема, встановлення меж земельних ділянок та історичного ареалу на місцевості, а також віднесення земель в межах історичного ареалу до земель історико-культурного призначення, що призводить до того, що на землі історичного ареалу не поширюється режим правової охорони як на землі історико-культурного призначення, позивач звернувся до суду з означеним позовом.

Відповідно до ч.1 ст.20 Земельного кодексу України (надалі по тексту ЗК України), віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Зміна цільового призначення земель проводиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення обєктів природоохоронного і історико-культурного призначення.

Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам, відмови у реєстрації земельної ділянки або визнання реєстрації недійсною (ст.21 ЗК України).

Згідно ст.ст.53, 54, 150 ЗК України, до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані памятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній і приватній власності. Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, памяток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони памяток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.

Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом. Землі історико-культурного призначення відносяться до особливо цінних земель.

Земельні ділянки особливо цінних земель, що перебувають у державній або комунальній власності, можуть вилучатися (викуплятися) для будівництва обєктів загальнодержавного значення, доріг, ліній електропередачі та звязку, трубопроводів, осушувальних і зрошувальних каналів, геодезичних пунктів, житла, обєктів соціально-культурного призначення, нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, повязаних з їх експлуатацією, за постановою Кабінету Міністрів України або за рішенням відповідної місцевої ради, якщо питання про вилучення (викуп) земельної ділянки погоджується Верховною Радою України.

Згідно з вимогами ст.ст.12, 53, 54, 122 ЗК України, на органи місцевого самоврядування покладено обовязок щодо організації землеустрою та визначено порядок використання земель історико-культурного призначення, що здійснюється відповідно до закону. Право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

У відповідності до ст.ст. 4, 22 Закону України «Про землеустрій», субєктами землеустрою є землевласники та землекористувачі; землеустрій проводиться на підставі рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою.

Законом України «Про охорону культурної спадщини» встановлено, що з метою захисту традиційного характеру середовища окремих памяток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони памяток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Межі та режими використання зон охорони памяток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони памяток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони памяток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини (ст.32 Закону).

Відповідно до ст.34 зазначеного Закону, території памяток, охоронних зон, заповідників, музеїв-заповідників, охоронювані археологічні території належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.

Крім того, вказаний Закон визначає певний статус, правовий режим використання та захист для кожного виду обєктів культурної спадщини.

Статтею 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено види обєктів культурної спадщини, серед яких археологічні, історичні, обєкти архітектури та містобудування, ландшафтні.

Таким чином, земельні ділянки в межах історичного ареалу міста Камянка-Бузька Львівської області, а також його охоронна зона фактично належать до земель історико-культурного призначення.

У відповідності до пунктів 4, 5 постанови Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 року №1094 року «Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення», замовником проекту землеустрою може бути землевласник або землекористувач та проект розробляється відповідно до завдання, затвердженого замовником, який є невідємною частиною договору про розроблення проекту землеустрою.

Зокрема, згідно з п.п.4, 10 «Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення», замовником проекту землеустрою може бути сільська, селищна, міська рада, яка в подальшому його і затверджує.

З метою встановлення місця розташування обєктів землеустрою, їхніх меж, розмірів, правового статусу, виявлення земель, що не використовуються, використовуються не за цільовим призначенням, встановлення кількісних та якісних характеристик земель, необхідних для ведення державного земельного кадастру, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і прийняття у звязку з цим відповідних рішень органами місцевого самоврядування, проводиться інвентаризація земель (ст.35 Закону України «Про землеустрій»).

Тож, оскільки основним користувачем земельних ділянок в межах історичного ареалу міста є Камянка-Бузька міська рада, тому саме до її компетенції віднесено забезпечення організації здійснення землеустрою, у тому числі встановлення меж земельних ділянок та історичного ареалу на місцевості й віднесення земель в межах історичного ареалу до земель історико-культурного призначення.

У відповідності до ч.1 ст.71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

На доказ відсутності протиправної бездіяльності відповідачем надано суду:

-копію рішення Камянка-Бузької міської ради від 29.12.2015 року №2 «Про затвердження Міської програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою міста Камянка-Бузька на 2016 рік», в силу якого, одним із затверджених напрямків діяльності по реалізації даної програми є виготовлення Генерального плану міста Камянка-Бузька;

-копію договору на виконання проектних робіт №1 від 28.11.2016 року (разом із додатками, що є невідємною частиною цього договору, а саме: кошторисом, протоколом погодження договірної ціни і календарним планом виконання робіт), укладеним між Камянка-Бузькою міською радою Львівської області в особі міського голови (замовник) та ФОП ОСОБА_2 (виконавець), згідно з умовами якого, замовник доручає, а виконавець зобовязується виконати проектні роботи по обєкту «Історико-архітектурний опорний план з визначенням меж історичного ареалу та зон охорони памяток історичної частини м.Камянка-Бузька Камянка-Бузького р-ну Львівської обл.»;

-копію додаткового договору №1 від 28.11.2016 року до договору №1 від 28.11.2016 року на виконання проектних робіт, згідно з п.1.1. якого, замовник доручає, а виконавець зобовязується виконати І-ий етап проектних робіт по вищезгаданому обєкту;

-копію акту здачі-приймання виконаних робіт по договору на виконання робіт №1 від 01.12.2016 року;

-копію платіжного доручення №492 від 01.12.2016 року, що підтверджує оплату І-го етапу виконання робіт по обєкту.

Водночас, суд зауважує, що на час розгляду справи в суді Камянка-Бузькою міською радою Львівської області не приймалися рішення щодо віднесення історичного ареалу міста Камянка-Бузька до земель історико-культурного призначення, інвентаризація земель в межах історичного ареалу міста Камянка-Бузька не проводилася, документація із землеустрою на обєкти культурної спадщини, в т.ч. щодо встановлення і закріплення на місцевості меж історичного ареалу та його зони регульованої забудови не розроблялася.

Окрім того, суд зазначає, що бездіяльністю є певна форма поведінки особи, яка полягає у невиконанні нею дій, які вона повинна була і могла вчинити, відповідно до покладених на неї обовязків, згідно із законодавством України.

Відповідно до ст.86 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та обєктивному дослідженні.

За правилами, передбаченими ч.2 ст.162 КАС України, у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про: 1)визнання протиправними рішення субєкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення; 2)зобовязання відповідача вчинити певні дії.

Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку про доведеність прокуратурою протиправної бездіяльності Камянка-Бузької міської ради Львівської області в частині незабезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу міста Камянка-Бузька Львівської області та закріплення їх в натурі (на місцевості) й віднесення в його межах земель до земель історико-культурного призначення.

Тому, слід зобовязати Камянка-Бузьку міську раду Львівської області виконати у повному обсязі вчинені законодавством повноваження в частині забезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу міста Камянка-Бузька Львівської області та закріплення їх в натурі (на місцевості) і віднесення в його межах земель до земель історико-культурного призначення.

Отже, на підставі викладеного суд прийшов до висновку, що заявлені позивачем вимоги є доведеними, обґрунтованими та такими, що підлягають до задоволення у повному обсязі.

Відповідно до ст.94 Кодексу адміністративного судочинства України, судові витрати з відповідача не належить стягувати.

Керуючись ст.ст.7-14, 18, 19, 69-72, 86, 87, 94, 143, 158, 160-163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Адміністративний позов задовольнити повністю.

Визнати протиправною бездіяльність Камянка-Бузької міської ради Львівської області в частині незабезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу міста Камянка-Бузька Львівської області та закріплення їх в натурі (на місцевості) і віднесення в його межах земель до земель історико-культурного призначення.

Зобовязати Камянка-Бузьку міську раду Львівської області, відповідно до вимог чинного законодавства України й визначених повноважень, вжити заходів щодо забезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу міста Камянка-Бузька Львівської області та закріплення їх в натурі (на місцевості) і віднесення земель в його межах до земель історико-культурного призначення.

Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі у відповідності до ч.3 ст.160 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішення за наслідками апеляційного провадження.

Суддя Сасевич О.М.

Повний текст постанови виготовлений та підписаний 26 грудня 2016 року.