Ухвала суду № 63406582, 07.12.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07 грудня 2016 року м. Київ К/800/16707/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі

суддів: Мороз Л.Л.,

Горбатюка С.А.,

Калашнікової О.В.,

розглянула у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2016 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю виробничо-комерційна фірма "ВЕЛТА" до Державної служби геології та надр України, про часткове скасування пункту 2 наказу № 374 від 18.11.2015 року,

ВСТАНОВИЛА:

Товариство з обмеженою відповідальністю виробничо-комерційна фірма "ВЕЛТА" звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування пункту 2 наказу Державної служби геології та надр України №374 від 18.11.2015 року "Щодо анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень", в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4275 від 13.06.2007 року, виданого Товариству з обмеженою відповідальністю виробничо-комерційній фірмі "ВЕЛТА".

Відповідно до постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2016 року, залишеної без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2016 року, адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним пункт 2 наказу Державної служби геології та надр України № 374 від 18.11.2015 «Щодо анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень», в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4275 від 13.06.2007, виданого Товариству з обмеженою відповідальністю виробничо-комерційній фірмі «Велта». В решті позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, відповідач подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу у якій, посилаючись на порушення норм процесуального та матеріального права, просить скасувати рішення судів та відмовити у позові.

Перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Як встановлено, 06.09.2015 року працівниками Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України була проведена планова перевірка Товариства з обмеженою відповідальністю виробничо-комерційної "ВЕЛТА" щодо дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування.

За результатами перевірки складено акт № 57/4275-К від 16.09.2015 року відповідно до якого були виявлені наступні порушення вимог законодавства у сфері надрокористування: відсутність дозволу на утворення та розміщення відходів, що є порушенням статті 24 кодексу України про надра; не внесені зміни до спеціального дозволу на користування надрами № 4275 від 13.06.2007 року у зв'язку з затвердженням Протоколу ДКЗ № 2596-ДСК від 11.04.2012, що є порушенням підпункту 4 пункту 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30.05.2011 року.

16.09.2015 року Державної служби геології та надр України видано припис № 57/4275-К, яким зобов'язано Товариство з обмеженою відповідальністю виробничо-комерційної "ВЕЛТА" усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування зафіксовані в акті № 57/4275-К від 16.09.2015 року та подати в письмовій формі до Південного міжрегіонального відділу матеріали, які підтверджують стан усунення порушень.

18.11.2015 року Державною службою геології та надр України було видано наказ № 374 "Щодо анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень", яким було зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, наведеним у додатку 2 до цього наказу, в тому числі дозволу № 4275 від 13.06.2007 року, власником якого є Товариство з обмеженою відповідальністю виробничо-комерційної "ВЕЛТА".

Вважаючи такий наказ в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4275 від 13.06.2007 року, наданого Товариству з обмеженою відповідальністю виробничо-комерційної "ВЕЛТА", протиправним, а свої права порушеними та з метою їх відновлення позивач за захистом звернувся з відповідним позовом до суду.

Колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо часткового задоволення позовних вимог з огляду на таке.

Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Кодексом України про надра, Законом України "Про відходи", Законом України "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" та іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до статті 2 Кодексу України про надра, його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

Статтею 19 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.

Згідно зі статтею 16 Кодексу України про надра, спеціальні дозволи на користування надрами в межах конкретних ділянок надаються спеціалізованим підприємствам, установам і організаціям, а також громадянам, які мають відповідну кваліфікацію, матеріально-технічні та економічні можливості для користування надрами. Ці дозволи надаються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр за погодженням з Міністерством, як правило, на конкурсних засадах у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до статті 24 Кодексу України про надра, користувачі надр зобов'язані: використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції, тощо.

Стаття 25 Кодексу України про надра передбачає, що права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України.

Відповідності до статті 26 Кодексу України про надра, право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Пунктом 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30.05.2011 року встановлено, що внесення змін до дозволу здійснюється на підставі заяви та поданих надрокористувачем документів у разі: правонаступництва юридичної особи (надрокористувача) у результаті реорганізації; зміни особливих умов та інших умов, визначених у дозволі; зменшення площі ділянки надр за ініціативою надрокористувача або відповідних контролюючих органів; виявлення під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів; заснування (створення) надрокористувачем юридичної особи з метою продовження діяльності на наданій йому у користування ділянці надр за умови передачі новоутвореній юридичній особі основних засобів або іншого майна, необхідного для забезпечення та ефективного користування надрами згідно з дозволом, та якщо частка надрокористувача в статутному (складеному) капіталі новоутвореної юридичної особи на час прийняття рішення про внесення змін до дозволу становить не менш як 50 відсотків; виявлення надрокористувачем після отримання дозволу описок, очевидних помилок.

У відповідності до пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, дія дозволу може бути зупинена Держгеонадрами безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов'язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників або населення; 3) проведення гірничих робіт без геологічного та маркшейдерського обслуговування; 4) наявності заборгованості з плати за користування надрами; 5) порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища; 6) проведення на наданій у користування ділянці надр робіт, не передбачених дозволом; 7) відсутності у надрокористувача під час проведення робіт ліцензії на провадження господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню відповідно до закону; 8) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування; 9) непереоформлення дозволу у випадках, передбачених пунктом 16 цього Порядку.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо скорочення кількості документів дозвільного характеру» від 09 квітня 2014 року № 1193-VII скасовано ліміт на утворення та розміщення відходів і дозвіл на розміщення відходів. До того ж, введено необхідність отримання підприємствами дозволів на здійснення операцій у сфері поводження з відходами та подання декларації про відходи.

Відповідно до ст. 18 Закону України «Про відходи», до повноважень Кабінету Міністрів України віднесено встановлення порядку щодо отримання дозволів на здійснення операцій у сфері поводження з відходами та декларацій про відходи.

Питання щодо видачі документів дозвільного характеру у сфері поводження з відходами може бути реалізовано департаментом після врегулювання правовідносин шляхом прийняття нормативно-правового акту.

Як встановлено, приписом конторолюючого органу № 57/4275-К від 16.09.2015 року позивача зобов'язано усунути порушення, що полягало у не внесені зміни до спеціального дозволу на користування надрами № 4275 від 13.06.2007 року у зв'язку з затвердженням Протоколу ДКЗ №2596-ДСК від 11.04.2012 року.

Підпунктом 8 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30.05.2011 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування.

Таким чином, оскільки на час проведення перевірки та складання припису законодавчо не визначено порядок отримання документів дозвільного характеру у сфері поводження з відходами, у тому числі дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, позивач об'єктивно не мав можливості отримати такий дозвіл, а тому у відповідача були відсутні правові підстави для зупинення дії дозволу позивача на користування надрами.

Також встановлено, що наказом Державної служби геології та надр України № 401 від 02.12.2015 року "Щодо часткового скасування наказу Держгеонадр України від 18.11.2015 року № 374" скасовано наказ Державної служби геології та надр У країн № 374 від 18.11.2015 року "Щодо анулювання, зупинення та поновлення спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень" в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4275 від 13.06.2007 року, наданого Товариству з обмеженою відповідальністю виробничо-комерційна фірма "ВЕЛТА" з метою видобування ільменітових розсипних руд Бирлузівського родовища, розташованого Кіровоградській області, з дати його реєстрації.

У зв'язку з наведеним колегія суддів вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про часткове задоволення позову та визнання протиправним пункту 2 наказу Державної служби геології та надр України № 374 від 18.11.2015 року.

У касаційній скарзі відповідач також зазначає, що його повноваження у спірних правовідносинах належать до дискреційних повноважень.

Колегія суддів вважає висновок відповідача помилковим.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 року № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:

1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо;

2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;

3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;

4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

Стосовно дискреційних повноважень, колегія суддів, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

У такому випадку дійсно суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - приймати наказ або ж ні, оскільки існує лише один варіант правомірної поведінки

Отже, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

Оскільки, як зазначалось, на час проведення перевірки та складання припису законодавчо не визначено порядок отримання документів дозвільного характеру у сфері поводження з відходами, позивач об'єктивно не мав можливості отримати такий дозвіл, тому відповідач зупинивши дію дозволу позивача на користування надрами порушив його права. Суди дійшли правильного висновку про необхідність захисту порушених прав шляхом визнання наказу протиправним.

З огляду на вказані обставини, суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про часткове задоволення позову.

Касаційну скаргу слід залишити без задоволення, оскільки рішення судів першої та апеляційної інстанції ухвалено з додержанням норм права, правова оцінка обставинам у справі дана вірно, а доводи касаційної скарги висновків судів не спростовують.

Доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку, що при розгляді справи судами допущено неправильне застосування норм матеріального чи порушення норм процесуального права, які передбачені ст.ст. 225 - 229 Кодексу адміністративного судочинства України як підстави для зміни, скасування судового рішення, залишення позовної заяви без розгляду або закриття провадження у справі.

Керуючись ст. ст. 220, 222, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2016 року у цій справі залишити без змін.

Ухвала є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді: