Ухвала суду № 63188572, 05.12.2016, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД 01010, м. Київ, вул. Московська, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@apladm.ki.court.gov.ua

Головуючий у 1-й інстанції: Федорчук А.Б. Суддя-доповідач: Епель О.В.

У Х В А Л А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2016 року Справа: № 826/11915/15

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Карпушової О.В., Кобаля М.І.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Всеукраїнської громадської організації «Незалежна асоціація телерадіомовників» і товариства з обмеженою відповідальністю «Персей ТВ» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 липня 2016 року у справі за адміністративним позовом Всеукраїнської громадської організації «Незалежна асоціація телерадіомовників», Національної спілки журналістів України, товариства з обмеженою відповідальністю «Персей ТВ» до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору: Державна служба України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва, Міністерство інформаційної політики України про визнання дій неправомірними, визнання постанови протиправною та нечинною,

В С Т А Н О В И В :

Всеукраїнська громадська організація «Незалежна асоціація телерадіомовників», Національна спілка журналістів України, товариство з обмеженою відповідальністю «Персей ТВ» (далі - позивачі) звернулися до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору: Державна служба України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва, Міністерство інформаційної політики України про:

- визнання неправомірними дій КМУ щодо прийняття постанови від 14.01.2015 р. № 2 без оприлюднення її проекту;

- визнання протиправною та нечинною з 22.01.2015 р. постанови КМУ від 14.01.2015 р. № 2.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 липня 2016 року в задоволенні адміністративного позову було відмовлено.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням позивачі - Всеукраїнська громадська організація «Незалежна асоціація телерадіомовників» і ТОВ «Персей ТВ» подали апеляційну скаргу, в якій просять його скасувати в та ухвалити нову постанову про задоволення адміністративного позову, так як, на думку апелянтів, зазначене рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду - без змін, з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 14.01.2015 р. КМУ було прийнято постанову № 2 «Питання діяльності Міністерства інформаційної політики України», якою: утворено Міністерство інформаційної політики України; затверджено Положення про Міністерство інформаційної політики України; внесені зміни до постанов Кабінету Міністрів України від 05.04.2014 р. № 85 «Деякі питання затвердження граничної чисельності працівників апарату та територіальних органів центральних органів виконавчої влади, інших державних органів» і від 10.09.2014 р. № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади»; доручено Міністерству інформаційної політики разом з Фондом державного майна внести в установленому порядку Кабінету Міністрів України пропозиції щодо розміщення Міністерства.

Положенням, затвердженим зазначеною постановою врегульовано завдання, функції та повноваження Міністерства інформаційної політики України та Міністра, який його очолює.

22.01.2015 р. зазначена постанова була опублікована в газеті «Урядовий кур'єр» та набула чинності 22.01.2015 р.

Позивачі, вважаючи протиправними дії відповідача щодо прийняття Постанови від 14.01.2015 р. № 2, а також протиправно саму постанову, звернулися до суду з позовними заявами, які були об'єднані в одне провадження.

Судова колегія встановила, що відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана постанова прийнята відповідачем на підставі, у спосіб та в межах повноважень, визначених чинним законодавством.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Законами України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 р. № 3166-VI (далі - Закон № 3166-VI), «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII (далі - Закон № 794-VII), «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 р. № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV), Регламентом КМУ, затвердженим Постановою КМУ від 18.07.2007 р. № 950 (далі - Регламент КМУ), Порядком здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, визначений постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 р. № 1074 (далі - Порядок № 1074).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 1-4 ст. 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

У ст. 3 Закону № 3166-VI Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України.

Організація, повноваження і порядок діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України.

Положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади затверджує Кабінет Міністрів України.

У главах 1, 2 розділу 4 Регламенту КМУ визначено, що акти Кабінету Міністрів нормативного характеру видаються у формі постанов.

Постанови Кабінету Міністрів видаються з питань: затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання; затвердження, прийняття міжнародного договору або приєднання до нього.

Проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем'єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.

Проекти регуляторних актів Кабінету Міністрів готуються з урахуванням особливостей, передбачених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", та відповідно до Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 р. № 308.

Статтею 1 Закону № 1160-IV передбачено, що державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України.

Регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом

Розроблення проекту акта починається невідкладно після отримання відповідного завдання та триває виходячи з необхідності врахування у загальному часі підготовки проекту акта вимог, встановлених цим Регламентом щодо часу, достатнього для погодження проекту акта заінтересованими органами, та часу, достатнього для проведення Мін'юстом правової експертизи.

Згідно з ч. 1-4, 9 ст. 5 Закону № 3166-VI міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

Члени Кабінету Міністрів України можуть вносити Прем'єр-міністрові України пропозиції щодо утворення, реорганізації або ліквідації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Утворення, реорганізація та ліквідація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади здійснюються з урахуванням завдань Кабінету Міністрів України, а також з урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання повноважень.

Міністерство, інший центральний орган виконавчої влади утворюється шляхом утворення нового органу влади або в результаті реорганізації (злиття, поділу, перетворення) одного чи кількох центральних органів виконавчої влади.

Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, визначається Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 3 Порядку № 1074 передбачено, що пропозиція щодо утворення, реорганізації або ліквідації органу виконавчої влади вноситься Прем'єр-міністрові України членом Кабінету Міністрів України з урахуванням пріоритетів діяльності Кабінету Міністрів України, необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання їх повноважень та містить: у разі утворення органу виконавчої влади - обґрунтування щодо основних завдань та функцій такого органу, відповідні фінансово-економічні розрахунки з визначенням джерел покриття витрат, пов'язаних з його функціонуванням; у разі реорганізації органу виконавчої влади - обґрунтування щодо неможливості або недоцільності виконання відповідних завдань та функцій таким органом, визначення шляху реорганізації (злиття, приєднання, поділ, перетворення), а також відповідні фінансово-економічні розрахунки; у разі ліквідації органу виконавчої влади - обґрунтування щодо доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такого органу або передачі їх іншим органам виконавчої влади.

Отже, з викладених правових норм вбачається, що утворення міністерств як центральних органів виконавчої влади та затвердження положень, на підставі яких вони здійснюють свою діяльність, належить до компетенції КМУ і здійснюється ним шляхом прийняття постанов.

При цьому, системний аналіз наведених правових норм та, зокрема положень Регламенту КМУ, надає підстави стверджувати, що зазначені постанови КМУ, якими врегульовуються виключно завдання, функції, повноваження та основні засади діяльності центральних органів виконавчої влади, не є регуляторними актами у розумінні Закону № 1160-IV і не потребують попереднього оприлюднення їх проекту та публічного обговорення і її прийняття належить до компетенції КМУ та здійснюється за процедурою, визначеною Регламентом, зокрема за умови погодження проекту компетентними суб'єктами влади, отримання від них зауважень та їх аналізу.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 08.09.2015 р. у справі № 2а-10438/11/2670, яка враховується судовою колегією.

Крім того, слід відзначити, що обов'язковою ознакою регуляторних актів у розумінні Закону № 1160-IV є їх цільове призначення - врегулювання правовідносин, одним із учасників яких обов'язково є суб'єкт господарювання, та розвиток сфери господарської діяльності.

Разом з тим, як встановлено судом та вбачається з матеріалів справи, оскаржувана постанова КМУ від 14.01.2015 р. № 2 регламентує питання щодо створення Міністерства інформаційної політики України (далі - МІП України) як центрального органу виконавчої влади, включаючи організаційно-технічні аспекти та питання щодо його функціонування, зокрема засади діяльності МІП, коло завдань та повноважень, і жодною нормою даної постанови, включаючи затверджене нею Положення, не регулюються правовідносини за участю суб'єктів господарювання, і метою прийняття даного акту КМУ є створення МІП, а не безпосередній розвиток тієї чи іншої сфери господарської діяльності

Враховуючи вищевикладене, приймаючи до уваги, що оскаржувана постанова не вичерпує свою дію одноразовим застосуванням, а навпаки - розрахована на неодноразовість застосування, а її дія не визначена у часі, що у відповідності до п. 6 Рішення Конституційного Суду України від 27.12.2001 р. № 20-рп/2001, є ознаками саме нормативно-правового акту, судова колегія приходить до висновку, що оскаржувана Постанова є нормативно-правовим актом,

Перевіряючи доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції встановив, що проект оскаржуваної Постанови № 2 був погоджений з Мінекономрозвитку, Фондом держмайна, Мінфіном, Мінюстом та Державним комітетом телебачення і радіомовлення, отримано висновок Мінюсту про результати правової експертизи проекту вказаної Постанови, складено пояснювальну записку, порівняльну таблицю до проекту, отримані зауваження проаналізовані та частково враховані, складено протокол узгодження позицій /Т.1 а.с.72-99, Т.4 а.с. 167-194/.

Отже, враховуючи встановлені судом обставини та докази у їх сукупності, колегія суддів вважає, що Постанова від 14.01.2015 р. № 2 була прийнята відповідачем у межах повноважень, у порядку та спосіб, визначені законодавством, зокрема Законом № 794-VII, ст.ст. 3, 5 Закону № 3166-VI, Порядком № 1074 та Регламентом КМУ, а тому, в даному випадку, відсутні жодні правові підстави для визнання протиправними дій КМУ щодо її прийняття та для визнання самої постанови протиправною , як просять позивачі.

Разом з тим, доводи апелянтів про те, що оскаржувана ними Постанова КМУ є регуляторним актом, порядок прийняття якого визначений Законом № 1160-IV, апеляційний вважає такими, що не ґрунтуються на законі з підстав, зазначених вище і до уваги їх не приймає.

Посилання апелянтів на те, що судом першої інстанції було розглянуто не всі позовні вимоги, а саме не вирішено питання щодо протиправності дій КМУ при прийнятті Постанови від 14.01.2015 р. № 2 без оприлюднення її проекту, колегія суддів вважає безпідставними і такими, що спростовуються матеріалами справи, з яких вбачається, що в оскаржуваному судовому рішенні судом, зокрема, встановлено, що така постанова прийнята відповідачем з дотриманням вимог законодавства і в задоволенні позовних вимог слід відмовити /Т.4 а.с.87-92/, тобто розглянуті та вирішені обидві позовні вимоги, які є взаємопов'язаними і обумовлюють необхідність перевірки судом дотримання КМУ процедури при прийнятті Постанови № 2.

Твердження представника апелянтів про те, що Постанова КМУ від 14.01.2015 р. № 2 впливає на права та інтереси її довірителів, оскільки МІП здійснюватиме відповідне регулювання сфери господарювання, в якій вони здійснюють свою діяльність, зокрема її ліцензування, колегія суддів до уваги не приймає, оскільки вказана постанова таких норм не містить, а ліцензування діяльності та здійснення державного нагляду у сфері телекомунікацій, інформатизації, користування радіочастотним ресурсом тощо здійснюється НКРЗІ на підставі Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, затвердженого Указом Президента України від 23.11.2011 р. № 1067/2011, а не МІП України.

Посилання апелянтів на те, що судом першої інстанції при вирішенні даного спору не було перевірено, чи була дотримана КМУ процедура, визначена Регламентом, при прийнятті Постанови № 2, зокрема щодо погодження її проекту заінтересованими органами, чи є довідка про погодження проекту акту, протокол узгодження позицій, висновок Мінюсту тощо, колегія суддів вважає такими, що не можуть бути прийняті до уваги, оскільки, як вбачається з матеріалів справи, підставою звернення позивачів до суду з адміністративними позовами у цій справі були зовсім інші обставини, а саме - неоприлюднення проекту даної Постанови, яка на їх думку є регуляторним актом /Т.1 а.с.3-4, Т.2 а.с.5-6, Т.3 а.с.4-5/, а у відповідності до ч. 2 ст. 11 КАС України, суд розглядає адміністративні справи в межах позову. Положеннями частини 2 статті 137 КАС України позивачу надано право змінити підстави його позову, однак, як вбачається з матеріалів справи, позивачі таким правом не скористались, упродовж судового розгляду даної справи судом першої інстанції підстави позову не змінювали.

Більш того, колегія суддів звертає увагу на те, що у ході розгляду справи в суді першої інстанції, а також у суді апеляційної інстанції на підставі клопотання відповідача до матеріалів справи були залучені документи, на підставі яких прийнята оскаржувана Постанова № 2, включаючи пояснювальну записку, що містить відомості про необхідність прийняття такого акту, його мету, шляхи її досягнення, правові аспекти, те, що його реалізація не потребує додаткових видатків державного бюджету (фінансово-економічне обґрунтування), наведено позицію заінтересованих органів, а також долучено довідку про погодження проекту акту із ними, висновок Мінюсту, складений за результатами правової експертизи до проекту, протокол узгодження позицій, порівняльну таблицю, протокол узгодження.

Доводи апелянтів про те, що оскаржувана постанова КМУ від 14.01.2015 р. № 2 є нормативно-правовим актом, проте судом першої інстанції її було визначено як індивідуальний акт, колегія суддів приймає до уваги та враховує, оскільки таке ґрунтується на законі, відповідає матеріалам справи та узгоджується з правовими висновками, викладеними у Рішенні Конституційного Суду України від 27.12.2001 р. № 20-рп/2001.

Однак, зазначені обставини не призвели до неправильного вирішення справи судом першої інстанції, а тому, у відповідності до ст. 202 КАС України, не можуть бути правовою підставою для скасування ухваленого ним судового рішення.

Таким чином, проаналізувавши ці та всі інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає їх такими, що не спростовують правильності висновків суду першої інстанції, яким було повно встановлено фактичні обставини справи та ухвалено постанову з дотриманням вимог ст. 159 КАС України, а тому у відповідності до ст. 200 КАС України, вона підлягає залишенню без змін.

З огляду на це, апеляційна скарга Всеукраїнської громадської організації «Незалежна асоціація телерадіомовників» і товариства з обмеженою відповідальністю «Персей ТВ» підлягає залишенню без задоволення, а постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 липня 2016 року - без змін.

Керуючись ст. ст. 159, 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд,

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Всеукраїнської громадської організації «Незалежна асоціація телерадіомовників» і товариства з обмеженою відповідальністю «Персей ТВ» залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 липня 2016 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня її складання в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст рішення, відповідно до ч. 3 ст. 160 КАС України, виготовлено 06 грудня 2016 року.

Головуючий суддя:

Судді:

Головуючий суддя Епель О.В.

Судді: Кобаль М.І.

Карпушова О.В.