Ухвала суду № 63090541, 24.11.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"24" листопада 2016 р. м. Київ К/800/19946/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого суддіГоловчук С.В. (суддя-доповідач),суддівЗагороднього А.Ф., Черпака Ю.К.,

секретар судового засідання Малина Л.В.,

за участю представника позивачів ОСОБА_4 і ОСОБА_5 - ОСОБА_6,

представника Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради - Глянцева В.В.,

представників відповідачів - Чайченка О.В. і Харченка О.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Сумської міської ради та Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради

на постанову Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2016 року

у справі за позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5, Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (далі - Профспілка) до Сумського міського голови Лисенка Олександра Миколайовича, Сумської міської ради, третя особа - Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, про визнання протиправними та скасування рішень суб'єктів владних повноважень,

в с т а н о в и л а:

У квітні 2016 року ОСОБА_4, ОСОБА_5 та Профспілка звернулися до суду з позовом про визнання протиправними та скасування рішень Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» та від 30 березня 2016 року № 531-МР «Про затвердження Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради». В обґрунтування позовних вимог зазначали, що оскаржувані рішення незаконні і порушують права, свободи та інтереси позивачів.

Постановою Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року, яку залишено без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2016 року, позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності» в частині, що стосується Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, а саме: частину 1 рішення, щодо затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради згідно з додатком 1 до рішення та уведення її в дію з 05 травня 2016 року; підпункти 3.1.1, 3.1.2. пункту 3.1. частини 3 рішення; підпункт 3.2.1. пункту 3.2. частини 3 рішення; частину 4 рішення щодо утворення комісії з ліквідації виконавчих органів Сумської міської ради, зазначених у підпункті 3.2.1. пункту 3.2. частини 3 цього рішення у складі згідно з додатком 2 до даного рішення, здійснення комісією з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради організаційно-правових заходів щодо ліквідації даного департаменту; частину 5 рішення; частину 6 рішення, що стосується проведення організаційно-правових заходів по переведенню, вивільненню працівників Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, внесення відповідних змін до положень, приведення штатної чисельності; частину 7 рішення, щодо втратити чинності з 05 травня 2016 року рішення Сумської міської ради від 27 лютого 2013 року № 2176-МР «Про затвердження структури виконавчих органів, загальної чисельності апарату та виконавчих органів Сумської міської ради у новій редакції (зі змінами)», що стосується Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради; частину 1 розділу «Виконавчі органи Сумської міської ради» додатку № 1 до рішення; частину 7 розділу «Виконавчі органи Сумської міської ради» додатку № 1 до рішення; додаток № 2 «Склад комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради» до рішення. Визнано протиправним та скасовано рішення Сумської міської ради від 30 березня 2016 року № 531-МР «Про затвердження Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради». В іншій частині позовних вимог відмовлено.

У касаційних скаргах Сумська міська рада та Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову. Зазначають, що судами порушено норми матеріального та процесуального права. Зокрема, вказують, що на спірні правовідносини не поширюються норми Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Крім того, помилковими є висновки судів щодо порушення відповідачами статті 22 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності».

Перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку про те, що касаційні скарги підлягають частковому задоволенню з наступних підстав.

Судами встановлено, що ОСОБА_5 проходить службу на посаді головного спеціаліста архітектурно-планувального відділу управління архітектури та містобудування департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, а ОСОБА_4 - на посаді головного спеціаліста відділу «Служба містобудівного кадастру» цього ж управління.

27 січня 2016 року Сумською міською радою прийнято рішення № 254-МР «Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності».

Згідно із пунктом 3 цього рішення у межах затвердженої структури та штатної чисельності вирішено утворити: департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (з правом юридичної особи); управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи); відділ торгівлі, побуту та захисту прав споживачів Сумської міської ради; відділ з конкурсних торгів Сумської міської ради. Також вирішено припинити шляхом ліквідації: департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради; управління підприємництва та споживчого ринку Сумської міської ради.

Рішенням Сумської міської ради від 30 березня 2016 року № 531-МР затверджено Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради.

Не погоджуючись з такими рішеннями Сумської міської ради, позивачі оскаржили їх до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з незаконності оскаржуваних рішень в частині та послався на порушення ними прав та інтересів позивачів, оскільки рішенням Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР передбачено ліквідацію з 05 травня 2016 року департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради і це є порушенням трудових прав позивачів.

Проте, з такими висновками судів погодитися неможливо.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).

Відповідно до пунктів 5, 6 частини 1 статті 26 вказаного Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради.

Згідно із пунктом 6 частини 3 статті 42 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури і штатів виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету.

Частинами 1, 4 статті 54 Закону № 280/97-ВР встановлено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.

Відповідно до положень статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії ради.

Отже, встановлення структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів належать до повноважень відповідної ради.

Колегія суддів зазначає, що за загальним правилом власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган сам вирішує питання організаційної структури, численності та штатів працівників, якщо інше не встановлено обов'язковим для нього нормативно-правовим актом. Питання про доцільність скорочення посад, численності працівників, структури підприємства, установи, організації судом не обговорюється, оскільки це було б втручанням в діяльність такого підприємства, установи, організації.

Висновки судів про те, що оскаржувані рішення Сумської міської ради порушують трудові права позивачів помилкові, оскільки з прийняттям вказаних рішень лише розпочинається процедура реорганізації шляхом ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради і на цій стадії не можливо дійти висновку про те, що трудові права позивачів ОСОБА_4 і ОСОБА_5 порушуються.

Також помилковими є посилання судів на те, що відповідачами порушено статтю 22 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», тому що положеннями цієї статті не встановлено обов'язку для роботодавця проводити з профспілкою консультації щодо необхідності прийняття рішень щодо структури виконавчих органів ради.

Крім того, колегія суддів зазначає, що рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР та від 30 березня 2016 року № 531-МР не містять норм регуляторного характеру, а тому їх прийняття не потребувало реалізації процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки відповідно до цього Закону регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Що стосується вимог про визнання протиправним та скасування рішення Сумської міської ради від 30 березня 2016 року № 531-МР «Про затвердження Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради», то слід зазначити наступне.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно зі статтею 104 КАС України до адміністративного суду має право звернутися з адміністративним позовом особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Суб'єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду у випадках, встановлених законом.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно - правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову, оскільки права, свободи чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено.

Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв'язку з прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача.

Судами не досліджувалось питання та не встановлено обставин, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин ОСОБА_4 і ОСОБА_5 оскаржуваним рішенням Сумської міської ради від 30 березня 2016 року № 531-МР «Про затвердження Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради».

Отже, суди не звернули уваги на зазначені вимоги закону та не дали належної оцінки обставинам справи.

Згідно із статтею 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Частиною 1 статті 220 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні.

Відповідно до частини 2 статті 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Враховуючи наведене, рішення судів підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

у х в а л и л а :

Касаційні скарги Сумської міської ради та Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради задовольнити частково.

Постанову Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2016 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя С.В. Головчук Судді А.Ф. Загородній Ю.К. Черпак