Ухвала суду № 62947869, 21.11.2016, Львівський апеляційний адміністративний суд

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 листопада 2016 р. № 876/7005/16

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого-судді Сапіги В.П.,

суддів: Левицької Н.Г., Обрізка І.М.,

за участі секретаря судових засідань Сердюк О.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Департаменту містобудування Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду м. Львова від 12.08.2016 року у справі за позовом Департаменту містобудування Львівської міської ради до Львівської міської ради, за участю третіх осіб ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 про визнання протиправною та скасування ухвали,-

в с т а н о в и в :

22.10.2015 року Департамент містобудування Львівської міської ради звернувся в суд з адміністративним позовом до Львівської міської ради про визнання протиправним та скасування ухвалу від 19.06.2015 року № 4862 «Про погодження гр. гр. ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 місця розташування земельної ділянки та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1».

На обґрунтування позовних вимог зазначає, що оскаржувана ухвала прийнята з порушенням норм земельного законодавства, так як згідно земельно-кадастрових даних земельна ділянка, що надана третім особам входить в межі земельної ділянки площею 0,1600 га на АДРЕСА_1, яка знаходиться в користуванні МПВТ «Ігал» для обслуговування автостоянки без належно оформлених правовстановлюючих документів на землекористування та частково відноситься до земель м. Львова, що не надані у власність або користування землекористувачів та землевласників Галицького району м. Львова.

Постановою Галицького районного суду м. Львова від 12.08.2016 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постанова суду першої інстанції мотивована тим, що відповідачем винесено оскаржувану ухвалу в межах наділених повноважень, з дотриманням вимог чинного законодавства. При цьому, суд першої інстанції прийшов до висновку, що прийняття Львівською міською радою оскаржуваної ухвали не порушує інтересів Департаменту містобудування Львівської міської ради.

Не погодившись з прийнятою постановою, Департамент містобудування Львівської міської ради подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову, якою адміністративний позов задовольнити повністю.

Доводи апеляційної скарги, які є тотожними доводам позовної заяви, обґрунтовує тим, що оскаржувана постанова є незаконною та необґрунтованою, прийнята з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зокрема, зазначає, що оскаржувана ухвала порушує інтереси Департаменту містобудування Львівської міської ради, оскільки саме на нього покладено повноваження щодо контролю за ефективністю використання земельних ресурсів міста.

Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється відповідно до ч. 1 ст. 41 Кодексу адміністративного судочинства України у зв'язку з неявкою у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що в задоволенні апеляційної скарги необхідно відмовити з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, договором купівлі-продажу від 06.10.2014 року ОСОБА_2 купив 3/5 частини об'єкта незавершеного будівництва, готовністю 22%, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1.

Також договором купівлі-продажу від 24.11.2014 року ОСОБА_2. купив частину гаража, що знаходиться за адресою АДРЕСА_2.

За договором купівлі-продажу від 14.07.2007 року ОСОБА_3 купив 1/5 частину обєкта незавершеного будівництва - нежитлові приміщення готовністю 22%, що розташовані за адресою АДРЕСА_1.

Згідно з договором купівлі-продажу від 14.07.2007 року ОСОБА_4 купила 1/5 частину обєкта незавершеного будівництва - нежитлові приміщення готовністю 22%, що розташовані за адресою АДРЕСА_1.

Згідно з договором купівлі-продажу від 18.11.2014 року ОСОБА_4 купила частину гаража, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1.

Позивачем не оспорюється право власності на наведених осіб на зазначені об'єкти.

19.06.2015 року сесією Львівської міської ради прийнято ухвалу № 4862, якою погоджено громадянам ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 місце розташування земельної ділянки та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1545 по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку за рахунок частини земель, що не надані у власність або користування, та частини земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Зобов'язано ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 подати у встановленому порядку міській раді на затвердження проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

На виконання вимог ухвали від 19.06.2015 року № 4862 спеціалізованою ліцензованою організацією було виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки 0,1545 га по АДРЕСА_1. Проектом ухвали Львівської міської ради від 30.09.2015 року затверджено ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 вказаний проект землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки в оренду терміном на 10 років для будівництва та обслуговування житлового будинку, перевівши із земель, що ненадані у власність або користування, та земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення до земель житлової та громадської забудови. Також припинено ПП «Ігал» право користування земельною ділянкою по АДРЕСА_1.

02.10.2015 року міським головою м.Львова було внесено ряд зауважень до ухвали від 30.09.2015 року. Перше стосувалось того, що згідно з довідкою відділу Держземагенства у м. Львові Львівської області від 15.12.2014року № 40/01-14/6734, згідно земельно-кадастрових даних земельна ділянка по АДРЕСА_2 входить в межі земельної ділянки площею 0,1600 га по АДРЕСА_1, яка знаходиться в користуванні ПП «Ігал» для обслуговування автостоянки без належно оформлених правовстановлюючих документів на землекористування та частково відноситься до земель м. Львова, що не надані у власність або користування землекористувачів та землевласників Галицького району м. Львова, затвердженого рішенням виконкому Львівської міської ради від 06.02.1998 року за № 51 «Про інвентаризацію земель м. Львова». Відсутня також нотаріально засвідчена письмова згода ПП «Ігал» на вилучення земельної ділянки, розташованої по АДРЕСА_1.

Окрім цього погоджено місце розташування земельної ділянки та надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1545 га, що є більше ніж 0,10 га, дозволених ЗК України, змінена цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється.

Приймаючи оскаржувану постанову суд першої інстанції прийшов до висновку про безпідставність позовних вимог, що відповідає вимогам матеріального та процесуального права з наступних підстав.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Таким чином, законодавством чітко визначено, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування в сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями.

У відповідності до п. п. 1, 6-9 ч. 1 статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Адміністративний позов - звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноважень у публічно-правових відносинах.

Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

Відповідач - суб'єкт владних повноважень, а у випадках, передбачених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.

Відповідно до наведених визначень, позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа у випадку, коли вважає, що її права порушено рішенням, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, або суб'єкт владних повноважень у випадках, встановлених законами.

Пунктом 3 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

З системного аналізу зазначених вище правових норм слідує, що суб'єкт владних повноважень може звертатись до іншого суб'єкта владних повноважень виключно у двох випадках, а саме, у випадку встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) чи коли такі випадки передбачені законами.

Водночас, з особливих публічно-владних повноважень певних суб'єктів, їх обов'язку діяти виключно в межах закону випливає й обов'язок органів і посадових осіб публічної влади звертатися до суду у випадку порушення їх компетенції актом або дією іншого суб'єкта публічної влади.

Компетенція - це сукупність повноважень, прав та обов'язків державного органу, установи або посадової особи, які вони зобов'язані використовувати для виконання своїх функціональних завдань.

Під компетенційними спорами розуміються спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень.

Компетенцію державного органу чи посадової особи становлять їхні повноваження, визначені законом. Внаслідок різного тлумачення законодавства компетенція суб'єктів владних повноважень може перетинатися, внаслідок чого виникає компетенційний спір.

Завдання суду у компетенційних спорах, з урахуванням загального завдання адміністративного судочинства, розв'язати законодавчі колізії, а також усунути наслідки дублювання повноважень.

При цьому, позивачем у компетенційних спорах є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень, відповідач, своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або у випадку, коли прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

Таким чином, спори, визначені пунктом 3 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, можуть виникати внаслідок різного тлумачення суб'єктами владних повноважень законодавства щодо їхньої компетенції на вирішення певних питань у сфері управління. Також спори з приводу компетенції виникають у разі виявлення привласнення повноважень іншого суб'єкта владних повноважень або перевищення власних повноважень.

Звертаючись з адміністративним позовом до суду Департамент містобудування Львівської міської ради зазначав, що оскаржувана ухвала порушує інтереси Департаменту, оскільки саме на Департамент покладено повноваження щодо контролю за ефективністю використання земельних ресурсів міста.

Таким чином у даному випадку суб'єкт владних повноважень не використав свого права на звернення до суду з позовними вимогами про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень), оскільки, як слідує з матеріалів справи, позивач оскаржує ухвалу міської ради.

Колегія суддів зазначає, що нормами КАС України чи іншими законами не передбачено права звернення одного суб'єкта владних повноважень з позовом до іншого суб'єкта владних повноважень з підстав порушення останнім його прав чи інтересів. Як зазначено вище, завдання адміністративного судочинства є захист прав фізичних і юридичних осіб від порушення спричиненого рішенням, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, а не захист прав одного з суб'єктів владних повноважень внаслідок їх порушення з боку іншого суб'єкта владних повноважень.

Стосовно звернення суб'єкта владних повноважень до іншого суб'єкта владних повноважень у випадку передбаченому законам, то колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до ст. 12 Земельного Кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

Відповідно до ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно з ч. 1 ст. 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Відповідно до п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільських, селищних та міських рад вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Частиною 1 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Відповідно до ч. 2 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Згідно з ч. 6 ст. 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» депутат має право ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях ради, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.

Таким чином, відповідно до змісту наведених норм питання надання земельних ділянок комунальної власності у власність чи користування фізичних та юридичних осіб належить до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, а прийняття рішення як кінцевий етап вирішення відповідною радою даних питань, здійснюється на пленарному засіданні (сесії) ради шляхом голосування за відповідне рішення депутатами ради, присутніми на сесії.

Водночас законодавством та Регламентом ради встановлюється певна процедура, яка передує прийняттю відповідного рішення, зокрема, його розгляд на засіданнях постійних комісій, підготовка проекту рішення, його погодження (візування) структурними підрозділами чи посадовими особами ради тощо.

Відповідно до ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам.

Статтею 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, зокрема, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.

Тобто відповідні виконавчі органи місцевих рад створюються такими радами для забезпечення здійснення радами своїх повноважень, визначених законодавством, вони є підзвітними і підконтрольними раді. Також радою визначаються конкретні повноваження та функції виконавчих органів шляхом прийняття відповідних положень.

Так, відповідно до Положення про Департамент містобудування Львівської міської ради (надалі - департамент) № 1105 від 30.12.2011 р. такий є виконавчим органом Львівської міської ради, утвореним відповідно до ухвали міської ради від 06.07.2006 № 94 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання» та згідно з чинним законодавством України.

Згаданим вище Положенням також передбачено, що Департамент є підзвітним і підконтрольним міській раді, підпорядкованим виконавчому комітету, міському голові, першому заступнику міського голови. Департамент є відповідальним за виконання частини повноважень виконавчих органів міської ради, покладених на нього у встановленому порядку.

З аналізу зазначених вище норм слідує, що первинним органом місцевого самоврядування є представницький орган, яким є виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Виконавчі органи рад - це органи, які відповідно до Конституції України та Закону України «Про місце самоврядування в Україні» створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами та є підзвітними і підконтрольними представницьким органам.

Крім того, статтею 18 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Так, відповідно до ч. 4 п. 15 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голови звертаються до суду з позовом щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.

Аналогічні повноваження надані ч. 6 п. 16 ст. 55 зазначеного Закону голові районної, обласної, районної у місті ради. Він за рішенням ради звертається з позовом до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

Відповідно до пп.4 пункту «а» ст.38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Згідно ч.4 статті 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

З вищенаведеного слідує, що Департамент містобудування Львівської міської ради наділений правом на звернення до суду про визнання незаконними актів Львівської міської ради лише у визначених законом випадках, а тому при зверненні до суду повинен довести чи оскаржувана ухвала Львівської міської ради обмежує права територіальної громади м. Львова або повноваження самого Департаменту.

Як слідує з матеріалів справи, оскаржуваною ухвалою Львівської міської ради було погоджено місце розташування земельної ділянки та надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для третіх осіб.

З оскаржуваної ухвали слідує, що така не обмежує прав територіальної громади м. Львова, оскільки отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ще не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду), що узгоджується з позиціями Верховного Суду України (постанови від 10.12.2013 року у справі №21-358а13, від 07.06.2016 року у справі №21-1341а16).

Окрім цього необхідно зазначити, що 02.07.2013 року Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення процедури відведення земельних ділянок» №366-УІІ запроваджено принцип мовчазної згоди на етапі отримання дозволу на розроблення документації із землеустрою, оскільки у випадку бездіяльності суб'єкта владних повноважень, внаслідок якої протягом місяця не розглянута заява про надання дозволу на виготовлення проектної документації, заявник має право здійснити замовлення проекту відведення земельної ділянки.

З огляду на таке суд апеляційної інстанції вважає, що відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України, у зв'язку з чим суд першої інстанції обґрунтовано відмовив у задоволенні позовних вимог.

Згідно ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним та обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про безпідставність позовних вимог, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а доводи апеляційної скарги є безпідставними та не спростовують висновків суду першої інстанції, відтак апеляційну скаргу відповідно до вимог ч.1 ст.200 КАС України необхідно залишити без задоволення, а постанову суду - без змін.

Керуючись ст.ст. 160 ч.3, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, суд,-

у х в а л и в :

Апеляційну скаргу Департаменту містобудування Львівської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Галицького районного суду м. Львова від 12.08.2016 року у справі №461/10922/15 - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя В.П. Сапіга

Судді Н.Г. Левицька

І.М. Обрізко

Повний текст виготовлено 23.11.2016р.