Ухвала суду № 62847636, 01.11.2016, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

01 листопада 2016 року

справа № 180/988/16-а

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Добродняк І.Ю

суддів: Бишевської Н.А. Семененка Я.В.

за участю секретаря судового засідання: Кязимова Д.В.

за участю представників:

позивача: - не з’явився

відповідача: - не з’явився

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі

апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Транспортна компанія «АВТОГРАД»

на постанову Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 10 серпня 2016 року

у справі № 180/988/16-а

за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Транспортна компанія «АВТОГРАД»

до виконавчого комітету Магранецької міської ради Дніпропетровської області

про визнання неправомірним рішення та його скасування,-

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Транспортна компанія «АВТОГРАД» звернулося до суду з адміністративним позовом до виконавчого комітету Магранецької міської ради Дніпропетровської області, в якому просило визнати незаконним, протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Марганецької міської ради Дніпропетровської області № 293 від 25.05.2016 «Про створення постійно діючого конкурсного комітету, затвердження його персонального складу та положення про конкурсний комітет з питань проведення конкурсу на перевезення пасажирів на регулярних міських автобусних маршрутах загального користування у м. Марганці».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що утворення конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників є компетенцією міської ради, а не виконавчого комітету, тому у виконавчого комітету не має повноважень щодо утворення конкурсного комітету.

Постановою Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 10.08.2016 в задоволенні позову відмовлено.

Постанову суду мотивовано тим, що виконавчим комітетом при прийнятті оскаржуваного рішення дотримані вимоги чинного законодавства. Посилаючись на положення Закону України «Про автомобільний транспорт» та Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 1081 від 03.12.2008, суд виходив з того, що відповідач діяв на підставі, в межах повноважень, оскільки виконком Марганецької міської ради, приймаючи спірне рішення про створення конкурсного комітету, виступав організатором конкурсу.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду та прийняти нову, якою задовольнити позов повністю. Позивач зазначає, що судом першої інстанції не досліджено всі обставини справи, що призвело до не вірного вирішення спору. Виконавчий комітет створив, а не утворив конкурсний комітет, як це передбачено Законом України «Про автомобільний транспорт». Застосовані відповідачем норми пп.12 п. «а», пп.1 п. «б» ч.1 ст.30, ст..40 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не регулюють питань, що були ухвалені оскаржуваним рішенням. Судом першої інстанції не обґрунтовано відхилення наведених позивачем аргументів щодо суті спору. Позивач наполягає на тому, що утворення конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників це є виключна компетенція Марганецької міської ради, зазначає, що Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» є спеціальним по відношенню до Закону України «Про автомобільний транспорт», при цьому мають застосовуватись п.п.5, 6 ст.26 Закону України «Про автомобільний транспорт», які встановлюють, що виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються, зокрема, питання утворення за поданням міського голови інших виконавчих органів ради. Відповідач не обґрунтував своєї правової позиції, що конкурсний комітет не входить до структури виконавчих органів.

Представники сторін у судове засідання не з’явились, про час і місце судового засідання сторони повідомлені судом належним чином.

Перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, внаслідок наступного.

Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи, 25 травня 2016 року виконавчим комітетом Марганецької міської ради прийнято рішення № 293 «Про створення постійно діючого конкурсного комітету, затвердження його персонального складу та положення про конкурсний комітет з питань проведення конкурсу на перевезення пасажирів на регулярних міських автобусних маршрутах загального користування у м.Марганці».

У цьому рішенні зазначено, що на виконання Закону України «Про автомобільний транспорт», Постанови Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 № 1081 «Про затвердження Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування», з метою організації проведення конкурсу та визначення на конкурсних засадах юридичних та фізичних осіб-підприємців у місті Марганці, які спроможні забезпечувати належні обсяги перевезень, безпеку та якість послуг з перевезень пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, керуючись пп.12 ч. «а», пп.1 ч. «б» ст.30 та ст.40 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема, вирішено:

- створити постійно діючий конкурсний комітет з питань проведення конкурсу на перевезення пасажирів на регулярних міських автобусних маршрутах загального користування у м.Марганці та затвердити його склад, згідно додатку 1 (а. с.46);

- затвердити Положення про конкурсний комітет з питань проведення конкурсу на перевезення пасажирів на регулярних міських автобусних маршрутах загального користування у м.Марганці (а. с.47-49).

З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, апеляційний суд погоджується з судом першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.

Спір між сторонами виник з приводу наявності у виконавчого комітету міської ради компетенції зі створення (утворення) постійно діючого конкурсного комітету, затвердження його персонального складу.

Завданням адміністративного суду є перевірка правомірності (легальності) рішень суб'єкта владних повноважень з огляду на чіткі критерії, які зазначені у частині 3 статті 2 КАС України з урахуванням закріпленого статтею 9 КАС України принципу законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стаття 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.97 № 280/97-ВР (в редакції на момент винесення спірного рішення) визначає систему місцевого самоврядування, яка за приписами цієї статті включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

У відповідності до ч.ч.1, 2 ст.11 цього Закону виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Розглядаючи питання про конституційність положення частини першої статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і встановлюючи його таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), Конституційний Суд України в Рішенні від 09.02.2000 № 1-рп/2000 надав, в тому числі, правову оцінку такій формі організації як виконавчий орган ради.

Утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу, внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск, утворення інших виконавчих органів ради та затвердження їх структури в цілому, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання, обрання секретаря ради віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. Ці питання вирішуються ними за поданням сільського, селищного, міського голови (пункти 3, 4, 5, 6 частини першої статті 26, пункти 4, 5, 6 частини третьої статті 42 Закону).

Виконавчий комітет є виконавчим органом загальної компетенції сільської, селищної, міської ради. Він утворюється радою на строк її повноважень у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, який очолює виконавчий комітет, його заступника (заступників) з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету за посадою також входить секретар відповідної ради. Основною формою роботи виконавчого комітету є його засідання, а формою правового акта - рішення. Виконавчий комітет є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади (статті 51, 52, 53 Закону).

Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є її виконавчими органами галузевої та функціональної компетенції, підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, а також сільському, селищному, міському голові. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою одноособово (стаття 54 Закону).

Відповідно до ч.1 ст.54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

У даному, спірному, випадку йдеться про створення постійно діючого конкурсного комітету з питань проведення конкурсу на перевезення пасажирів на регулярних міських автобусних маршрутах загального користування у м. Марганці.

Утворення такого органу обумовлено вимогами Закону України «Про автомобільний транспорт» від 05.04.2001 № 2344-III, який регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб'єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень (ст.3 Закону).

Статтею 6 вказаного Закону, яка визначає систему органів державного регулювання та контролю у сфері автомобільного транспорту, встановлено, що органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території.

Відповідно до ст.7 цього Закону № 2344-III забезпечення організації пасажирських перевезень покладається: на міських автобусних маршрутах загального користування - на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.

За правилами ст..42 Закону України «Про автомобільний транспорт» № 2344-III договір про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування міському, приміському та міжміському, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), укладається між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування та автомобільним перевізником і вважається укладеним з моменту його підписання сторонами.

Одночасно відповідно до ст.30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», на яку посилається відповідач в оскаржуваному рішенні від 25.05.2016 № 293, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

п. «а» власні (самоврядні) повноваження, в тому числі залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту і зв'язку (пп.12);

п. «б» делеговані повноваження, в тому числі, здійснення заходів щодо розширення та вдосконалення мережі підприємств житлово-комунального господарства, торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування, розвитку транспорту і зв'язку.

Згідно ст.40 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, крім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження.

Відповідно до ст.43 Закону України «Про автомобільний транспорт» № 2344-III визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.

Об'єктом конкурсу можуть бути: маршрут (кілька маршрутів), оборотний рейс (кілька оборотних рейсів).

Визначення кандидатури автомобільного перевізника для роботи на міжнародному автобусному маршруті загального користування здійснюється на конкурсних засадах у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

За приписами ч.1 ст.44 Закону № 2344-III організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та територіальних органів Національної поліції, а також громадських організацій у сфері автомобільного транспорту.

До конкурсного комітету не можуть входити представники суб'єктів господарювання - автомобільних перевізників, які є учасниками конкурсу або які діють на ринку перевезень пасажирів і можуть впливати на прийняття рішень комітету.

Порядок проведення конкурсів визначає Кабінет Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 № 1081 затверджений Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування.

За визначенням, наведеним у пункті 2 Порядку № 1081 (в редакції на момент винесення спірного рішення):

конкурсний комітет - постійний або тимчасовий орган, утворений організатором для розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу;

організатор - орган виконавчої влади, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, який самостійно або із залученням робочого органу проводить конкурс;

перевізник-претендент - автомобільний перевізник, який в установленому порядку подав заяву та документи для участі в конкурсі.

Згідно п.22 Порядку № 1081 персональний склад конкурсного комітету затверджується організатором, який призначає голову, його заступника та секретаря.

Відповідно до п.23 Порядку № 1081 до складу конкурсного комітету входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, Укртрансбезпеки, Державтоінспекції та громадських організацій. При цьому кількість представників громадських організацій, діяльність яких пов'язана з автомобільним транспортом, повинна становити не менш як 50 відсотків загальної кількості представників громадських організацій.

До складу конкурсного комітету не можуть входити представники суб'єктів господарювання - автомобільних перевізників, які є перевізниками-претендентами або які провадять діяльність на ринку перевезень пасажирів, а також представляють інтереси окремих автомобільних перевізників.

Також у п.24 Порядку № 1081 передбачено, що чисельність складу конкурсного комітету визначається організатором за поданням наведених у пункті 23 цього Порядку органів та організацій.

Із складу конкурсного комітету 50 відсотків - представники органів виконавчої влади та (або) органів місцевого самоврядування, решта - представники громадських організацій.

Аналіз наведених норм чинного законодавства в їх сукупності свідчить, що конкурсний комітет не є виконавчим органом відповідної ради в розумінні Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки: має інший, законодавчо визначений порядок та мету створення (створюється не за поданням голови ради, а організатором конкурсу для підготовки та проведення конкурсу, розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу, і не у межах затверджених радою структури і штатів, а із визначеною чисельністю та складом відповідно до вимог п.п.22-24 Порядку № 1081, голова конкурсного комітету призначається організатором конкурсу, а не головою ради одноособово); наділений певними повноваженнями в межах, визначених Законом України «Про автомобільний транспорт» та Порядком № 1081, а не в межах галузевої та функціональної компетенції ради; підзвітним і підконтрольним раді не є. Відповідно до п.8 Порядку № 1081 рішення про переможця конкурсу приймається конкурсним комітетом. Рішення конкурсного комітету обов'язкове для виконання організатором.

Отже, на спірні правовідносини ст. 26 України «Про місцеве самоврядування в Україні», на яку посилається позивач і яка визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад (зокрема, п.п.5, 6), не розповсюджується.

Доводи позивача, що відповідач застосував положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», які не регулюють питань, ухвалених спірним рішенням, і Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» є спеціальним при конкуренції норм матеріального права по відношенню до Закону України «Про автомобільний транспорт», є помилковим, таким, що ґрунтуються на невірному тлумаченні норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині визначення порядку формування та організації роботи виконавчих органів рад.

Приймаючи спірне рішення від 25.05.2016 № 293, відповідач як організатор конкурсу на перевезення пасажирів на регулярних міських автобусних маршрутах загального користування у м. Марганці, діяв у межах наданих йому повноважень, на підставі та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України.

Також апеляційний суд не приймає в якості підстави для скасування рішення виконавчого комітету міської ради від 25.05.2016 № 293 зазначення в цьому рішенні про створення постійно діючого конкурсного комітету, а не його утворення, як це передбачено статтею 44 Закону України «Про автомобільний транспорт», оскільки вказана обставина ніяким чином не впливає на суть прийнятого відповідачем рішення та його правові наслідки.

З огляду на вищевикладене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції під час розгляду даної справи дослідив обставини, які мають значення для справи, ухвалив правильне рішення про відсутність підстав для задоволення позову.

Передбачені ст..202 КАС України підстави для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення відсутні.

Керуючись ст.ст.198, 200, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Транспортна компанія «АВТОГРАД» залишити без задоволення.

Постанову Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 10 серпня 2016 року у справі № 180/988/16-а залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до касаційного суду в порядку, встановленому ст.212 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: І.Ю. Добродняк

Суддя: Н.А. Бишевська

Суддя: Я.В. Семененко