Постанова № 62653423, 10.11.2016, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа: № 826/4100/16 Головуючий у 1-й інстанції: Шулежко В.П.

Суддя-доповідач: Бєлова Л.В.

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 листопада 2016 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Безименної Н.В.,

Желтобрюх І.Л.

за участю секретаря судового засідання: Строй Ю.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві апеляційну скаргу відповідача - Міністерства економічного розвитку і торгівлі України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 серпня 2016 року у справі за адміністративним позовом Об'єднання підприємств «Укрметалургпром» до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, треті особи: Міністерство юстиції України, Державної регуляторної служби України, Товариства з обмеженою відповідальністю «Компанія «Промтрейд», Товариства з обмеженою відповідальністю «Втормет-Експорт», Асоціації «Українська асоціація експортерів металобрухту» про визнання протиправним, нечинним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ:

У березні 2016 року позивач, Об'єднання підприємств «Укрметалургпром», звернулись до суду першої інстанції з адміністративним позовом у якому просили визнати протиправним, нечинним та скасувати наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України №337 від 01 березня 2016 року «Про затвердження розрахункового балансу утворення та споживання металобрухту чорних металів на внутрішньому ринку на 2016 рік».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 березня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2016 року, вжито заходи забезпечення позову у вигляді зупинення дії наказу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України №337 від 01 березня 2016 року «Про затвердження розрахункового балансу утворення та споживання металобрухту чорних металів на внутрішньому ринку на 2016 рік» до набрання законної сили судовим рішенням у адміністративній справі.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 серпня 2016 року адміністративний позов - задоволено.

Не погоджуючись із вказаною постановою суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій апелянт просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 серпня 2016 року та прийняти нову, якою у задоволенні позовних вимог - відмовити. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права.

Заслухавши в судовому засіданні суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а постанова суду першої інстанції - скасуванню з прийняттям нової постанови, якою у задоволенні адміністративного позову - відмовити.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 202 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції скасовує постанову суду першої інстанції та приймає нову постанову, якщо судом не доведені обставини, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, судом неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального чи процесуального права, а висновки суду не відповідають обставинам справи.

Як вбачається з матеріалів справи, 01 березня 2016 року Мінекономрозвитку, відповідно до статті 13 Закону України «Про металобрухт», Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 459, та з метою забезпечення виробничих потреб металургійної галузі України у металобрухті чорних металів, видано наказ № 337, яким затверджено розрахунковий баланс утворення та споживання металобрухту чорних металів на внутрішньому ринку на 2016 рік, що додається (далі - наказ №337).

Вказаний розрахунок на 2016 рік встановлює у млн. тонн межі виробництва сталі, внутрішнього ринку металобрухту, заготівлі металобрухту та експорту металобрухту. Розрахунок містить примітку, відповідно до якої: за результатами роботи підприємств металургійної галузі розрахунковий баланс на 2016 рік може щокварталу коригуватися відповідно до виробничих показників діяльності металургійних підприємств та інших чинників, які впливають на рівень заготівлі металобрухту.

Вважаючи, що наказ №337 прийнято з порушенням процедури, встановленої чинним законодавством України, позивач звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що наказ №337 є регуляторним актом, а тому при його прийнятті відповідачем не дотримано вимог чинного законодавства України.

Колегія суддів апеляційної інстанції не погоджується з таким висновком суду першої інстанції виходячи з наступного.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Згідно з абз. 2 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Аналіз зазначеної норми права дає підстави для висновку про те, що регуляторним актом є або нормативно-правовий акт, або прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ при відповідності його встановленим вимогам.

Згідно з п. 1.4 розділу 1 Порядку надання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України №34/5 від 12 квітня 2005 року, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005 року за №381/10661, нормативно-правовий акт - офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою у законодавстві процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування.

У рішеннях Конституційного Суду України №7-рп/2001 від 16 квітня 2009 року (п. 4) та №20-рп/2001 (абз.1 п.6) викладено такі ознаки нормативного акта: встановлює, змінює чи припиняє норми права; розрахований на широке коло осіб; застосовується неодноразово, невизначеність дії у часі.

Наказом №337 затверджено розрахунковий баланс утворення та споживання металобрухту чорних металів на внутрішньому ринку на 2016 рік - встановлено у млн. тонн межі виробництва сталі, внутрішнього ринку металобрухту, заготівлі металобрухту та експорту металобрухту.

Колегія суддів звертає увагу, що у наказі №337 встановлено прогнозовані показники утворення та споживання металобрухту чорних металів та його дія поширюється на 2016 рік.

Відповідно до п. 3 Порядку реєстрації зовнішньоекономічних контрактів (договорів) на здійснення експортних операцій з металобрухтом, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 року № 155 (далі - Порядок №155), рішення про реєстрацію або відмову у реєстрації зовнішньоекономічного контракту (договору) на здійснення експортних операцій з металобрухтом приймається Мінекономрозвитку в межах граничних обсягів експорту брухту на відповідний рік.

Проте колегія суддів звертає увагу, що у п. 3 Положення №155 зазначено про прийняття відповідного рішення на основі граничних обсягів експорту брухту на відповідний рік, а не на основі балансу утворення та споживання металобрухту.

Так, відповідно до абз.1 ч. 2 ст. 13 Закону України «Про металобрухт» центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну промислову політику у здійсненні операцій з металобрухтом у межах своїх повноважень здійснює із залученням інших державних та недержавних організацій аналіз потенційних запасів та складає щорічний баланс утворення та споживання металобрухту в Україні.

Згідно з пп. 20 п. 4 Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України Мінекономрозвитку відповідно до покладених на нього завдань здійснює методологічне забезпечення та складає загальнодержавні баланси попиту і пропозиції за основними видами промислової продукції, продовольчих та паливно-енергетичних ресурсів.

Натомість, відповідно до ст.. 1 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність» квота експортна (імпортна) - граничний обсяг певної категорії товарів, який дозволено експортувати з території України (імпортувати на територію України) протягом встановленого строку та який визначається у натуральних чи вартісних одиницях.

Так, ч. 4 ст. 12 Закону України «Про металобрухт» встановлено, що виходячи з потреби брухту чорних металів Кабінет Міністрів України має право запроваджувати режим квотування.

Отже, у розумінні п. 3 Порядку №155 граничні обсяги експорту брухту на відповідний рік встановлюються Кабінетом Міністрів України, а не Міністерством економічного розвитку та торгівлі.

Крім зазначеного, колегія суддів звертає увагу на те, що у Порядку №155 відсутні вимоги про врахування балансу творення та споживання металобрухту чорних металів на внутрішньому ринку на відповідний рік при здійсненні реєстрації зовнішньоекономічних контрактів (договорів).

Таким чином, наказ №337 не встановлює, не змінює та не припиняє норми права, його дія визначена часовим проміжком, а його положення не спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами (іншими органами державної влади) та суб'єктами господарювання.

Згідно з п. 4 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №731 від 28 грудня 1992 року (далі - Положення №731), державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що:

а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України,Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, а також з урахуванням зобов'язань України у сфері європейської інтеграції та права Європейського Союзу (acquis ЄС), практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;

б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

Відповідно до п. 5 Положення №731 на державну реєстрацію не подаються акти:

а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми;

в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення);

г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів;

д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм;

е) рекомендаційного, роз'яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз'яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).

Враховуючи викладене, колегія суддів зазначає, що наказ №337 не є регуляторним актом у розумінні ч. 1 ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». А тому його проект не підлягає оприлюдненню (згідно з ч. 1 ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності») та реєстрації у Міністерстві юстиції України (відповідно до вимог Положення №731).

Щодо доводів позивача про те, що наказ №337 підписаний неналежною особою, колегія суддів зазначає таке.

Згідно з ст.. 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», міністерство в межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр.

Відповідно до п. 57 розділу ІІ Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України №1242 від 30 листопада 2011 року, разі відсутності посадової особи, найменування посади, прізвище, ініціали (ініціал імені) якої зазначено на проекті документа, його підписує особа, що виконує її обов'язки, або її заступник.

Наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України №121-к від 18 лютого 2016 року «Про виконання обов'язків Міністра» заступнику Міністра економічного розвитку і торгівлі України Нефьодову М.Є. було доручено виконання обов'язків Міністра.

Сторонами не заперечується, що оскаржуваний наказ №337 підписаний виконуючим обов'язки Міністра Нефьодовим М.Є.

Отже, доводи позивача про те, що наказ №337 підписаний неналежною особою є безпідставними.

Відповідно до ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Так, відповідачем, Міністерством економічного розвитку і торгівлі доведено правомірність наказу №337 від 01 березня 2016 року «Про затвердження розрахункового балансу утворення та споживання металобрухту чорних металів на внутрішньому ринку на 2016 рік».

З'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів дійшла висновків щодо відсутності правових підстав для визнання протиправним та нечинними наказу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України №337 від 01 березня 2016 року «Про затвердження розрахункового балансу утворення та споживання металобрухту чорних металів на внутрішньому ринку на 2016 рік».

Приписами ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, яке ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 202 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції скасовує постанову суду першої інстанції та приймає нову постанову, якщо судом не доведені обставини, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, судом неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального чи процесуального права, а висновки суду не відповідають обставинам справи.

Колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку про необхідність скасування постанови суду першої інстанції та прийняття нової, якою у задоволенні адміністративного позову - відмовити.

Керуючись ст. 160, 198, 202, 207 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 серпня 2016 року - задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 серпня 2016 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову Об'єднання підприємств «Укрметалургпром» до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України про визнання протиправним, нечинним та скасування наказу №337 від 01 березня 2016 року - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення.

Постанову може бути оскаржено протягом двадцяти днів, відповідно до вимог ст. 212 КАС України, шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст виготовлено 11.11.2016

Головуючий суддя Л.В. Бєлова

Судді: Н.В. Безименна,

І.Л. Желтобрюх

Головуючий суддя Бєлова Л.В.

Судді: Безименна Н.В.