Ухвала суду № 62651000, 08.11.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"08" листопада 2016 р. м. Київ К/800/2298/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого -Мойсюка М.І.,суддів:Загороднього А.Ф.,Заїки М.М.,

при секретарі - Крапивка Л.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області до Державної організації «Комбінат «Зірка» про застосування заходів реагування, за касаційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 22 листопада 2013 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2015 року, -

в с т а н о в и л а :

У жовтні 2013 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (далі - ГУ ДСНС) звернулось з позовом до Державної організації «Комбінат «Зірка» (далі - Комбінат) в якому просило застосувати до відповідача заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації об'єктів Комбінату, розташованих у м. Запоріжжя та м. Бердянську Запорізької області.

В обґрунтування своїх вимог посилалось на те, що вищезгадані об'єкти Комбінату експлуатуються з численними порушеннями норм пожежної та техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, а тому просило про задоволення позову.

Справа судами розглядалась неодноразово.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 22 листопада 2013 року позов задоволено частково, застосовано захід реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення експлуатації об'єкту Комбінату, розташованого за адресою: Запорізька область, м. Бердянськ, вул. Мелітопольське Шосе, 96, шляхом опечатування вхідних дверей, в решті позову відмовлено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2015 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального і порушення норм процесуального права, просить ухвалені ними судові рішення, в частині відмови в позові скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Заслухавши доповідача, представників сторін, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, в межах статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення скарги з таких підстав.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову апеляційний суд виходив з того, що повноваження стосовно звернення до адміністративного суду з цим позовом належать виключно до компетенції центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, а не його територіальних органів.

Проте до такого висновку апеляційний суд дійшов без з'ясування дійсних прав та обов'язків сторін, в порушення норм матеріального і процесуального права, з таких підстав.

У відповідності зі статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин справи в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

За змістом цієї норми процесуального права у мотивувальній частині рішення суд зобов'язаний навести дані про встановлені обставини, що мають значення для справи, їх юридичну оцінку та визначені відповідно до них правовідносини, а також оцінку всіх доказів, розрахунки, з яких суд виходив при задоволенні грошових вимог. Встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

У мотивувальній частині кожного рішення має бути наведено також посилання на закон та інші нормативно-правові акти матеріального права (назва, стаття, її частина, абзац, пункт, підпункт закону), у відповідних випадках - на норми Конституції України, на підставі яких визначено права та обов'язки сторін у спірних правовідносинах, а в разі необхідності мають бути посилання на Конвенцію та рішення Європейського суду з прав людини які згідно із Законом України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» є джерелом права та підлягають застосуванню в даній справі.

Судами встановлено, що з 2 по 20 вересня 2013 року позивачем проведено планову перевірку Комбінату щодо дотримання вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за результатами якої складено акт № 272 від 20 вересня 2013 року (далі - акт).

Цим актом встановлено порушення відповідачем на об'єкті, розташованому у м. Запоріжжі пунктів 3.18, 3.7, 3.8, 4.2.16, 4.2.4, 4.2.6, 6.1.1 - 6.1.3, 6.1.10, 6.4.18, 6.4.8, 7.10.1.1, 7.10.3.1 Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій від 19 жовтня 2004 року № 126, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 4 листопада 2004 року за № 1410/10009 (далі - Правила пожежної безпеки), а також пункту 4.1 наказу Міністерства надзвичайних ситуацій України від 15 травня 2006 року № 288 «Про затвердження правил влаштування, експлуатації та технічного обслуговування систем раннього виявлення та оповіщення людей у разі їх виникнення» (далі - Правила влаштування, експлуатації та технічного обслуговування систем раннього виявлення та оповіщення людей) і пункту 3 Порядку ідентифікації та обліку об'єктів підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2002 року № 956 (далі - Порядок ідентифікації).

На об'єкті, розташованому у м. Бердянську Запорізької області позивачем виявлені аналогічні порушення, зокрема, пунктів 3.18, 4.2.6, 6.1.3, 6.1.10, 6.4.18 Правил пожежної безпеки, пункту 4.1 Правила влаштування, експлуатації та технічного обслуговування систем раннього виявлення та оповіщення людей і пункту 3 Порядку ідентифікації.

З метою усунення виявлених порушень позивачем видано припис № 272 від 27 вересня 2013 року з вставленням кінцевого терміну для його виконання до 31 грудня 2016 року.

Одночасно, на підставі пункту 12 частини 1 статті 67, частини 2 статті 68, частини 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України, частини 5 статті 4 і частини 7 статті 7 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V, в редакції спірного періоду) ГУ ДСНС звернулось до адміністративного суду з позовом щодо застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації об'єктів.

Так, за правилами абзацу 5 частини 4 і абзацу 1 частини 5 статті 4 Закону № 877-V виключно законами встановлюються вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності.

Повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування. Вжиття інших заходів реагування, передбачених законом, допускається за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного нагляду (контролю) чи його заступника, а у випадках, передбачених законом, - із наступним підтвердженням обґрунтованості вжиття таких заходів адміністративним судом.

Частиною 7 статті 7 цього ж Закону встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

В свою чергу, у відповідності до пункту 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Водночас, за приписами частини 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Також, за змістом статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Системний аналіз наведених положень законодавства дає колегії суддів підстави для висновку, що повне зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць можливе за наявності встановлених законами вичерпних підстав для зупинення господарської діяльності, при цьому такі заходи реагування застосовуються на період до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи об'єктів виключно за рішенням адміністративного суду.

Разом з тим, для правильного вирішення даного спору, окрім іншого, необхідно встановити наявність або відсутність у територіального органу ДСНС повноваження стосовно звернення до адміністративного суду з цим позовом.

Зокрема, згідно з пунктами 34, 54 частини 2 статті 17 Кодексу цивільного захисту України Центральний орган виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту: здійснює нормативно-правове регулювання щодо порядку організації та здійснення державного нагляду у сферах пожежної і техногенної безпеки, дозвільно-реєстраційної діяльності, оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення, порядку та умов застосування запобіжних заходів; здійснює інші повноваження відповідно до Конституції та законів України.

Суб'єктом звернення до адміністративного суду з позовом щодо застосування заходів реагування у розумінні статей 67, 68, 70 Кодексу цивільного захисту України є центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки і його посадові особи, тоді як статті 4, 7 Закону № 877-V визначає таким орган державного нагляду (контролю).

Таким чином, у наведених положеннях законодавства України, чинному в період спірних правовідносин, вживаються такі поняття як «центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки», «посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки» і «орган державного нагляду (контролю)».

За визначенням статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю) встановлені статтею 4 Закону № 877-V, згідно з частиною 1 якої державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Центральним органом виконавчої влади, який уповноважений на здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб є Державна служба України з надзвичайних ситуацій (пункти 1, 3 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Указом Президента України від 16 січня 2013 року № 20/2013 (далі - Положення № 20/2013, чинне в період спірних правовідносин).

Крім того, відповідно до пунктів 4, 6 Положення № 20/2013 ДСНС України відповідно до покладених на неї завдань організовує і здійснює безпосередньо та через свої територіальні органи державний нагляд (контроль) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки та цивільного захисту міністерствами, іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями усіх форм власності, іншими суб'єктами господарювання, а також громадянами України, іноземцями та особами без громадянства.

Державна служба України з надзвичайних ситуацій здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, а також міжрегіональні (повноваження яких поширюються на кілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх створення).

Згідно з пунктом 1 Положення про Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, затвердженого наказом ДСНС України від 4 лютого 2013 року № 3, ГУ ДСНС України у Запорізькій області є територіальним органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно - рятувальних служб, профілактики травматизму невиробничого характеру.

Одним із повноважень Державної служба України з надзвичайних ситуацій, як центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, є звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування, яке за змістом вищевказаних положень законодавчих актів, підзаконних нормативно - правових актів і Положення № 20/2013 може бути реалізоване через відповідні територіальні органи.

Отже, ГУ ДСНС України у Запорізькій області є органом державного нагляду (контролю) у сферах техногенної та пожежної безпеки, який уповноважений на звернення до суду з позовом щодо застосування заходів реагування.

Вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції не звернув увагу на вищевказані положення законодавства, а тому дійшов помилкового висновку про неналежність суб'єкта звернення до адміністративного суду і відмову в задоволенні позову з цієї підстави.

За правилами частини 5 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов'язковими для суду першої чи апеляційної інстанції при розгляді справи.

В ухвалі Вищого адміністративного суду України від 23 червня 2015 року колегія суддів звертала увагу не те, що суд апеляційної інстанції не врахував, що виявлені порушення створюють небезпеку для життя і здоров'я людей та можуть призвести до значних матеріальних збитків, загрожують пошкодженню або знищенню всього об'єкту, а не певної його частини, оскільки об'єкти, на яких позивачем проводилась перевірка мають високий ступінь ризику з урахуванням значення прийнятного ризику від провадження господарської діяльності у сфері техногенної та пожежної безпеки.

У цьому ж рішенні касаційного суду колегія суддів зазначала, що суд апеляційної інстанції повно і всебічно не з'ясував обставини справи в частині наявності встановлених законами вичерпних підстав для застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи об'єктів, не надав належної правової оцінки цим обставинам справи.

Крім іншого, наголошувалось на тому, що часткове виконання вимог припису ГУ ДСНС стосовно усунення виявлених порушень не може бути підставою для не застосування заходів реагування, які є предметом цього спору, оскільки суди мали б перевірити обґрунтованість вимог позивача з огляду на всі виявлені позивачем порушення і встановлені факти не додержання законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, які підтверджені документально, при цьому суди мали б врахувати, що заходи реагування у вигляді повного зупинення роботи об'єктів застосовуються до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки у їх роботі.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції, не з'ясував усіх обставин справи, не надав їм належної правової оцінки з огляду на приписи вищевказаних правових норм, а тому його рішення не відповідає вимогам щодо законності та обґрунтованості і підлягає скасуванню з направленням справи на новий розгляд.

За приписами частин 2, 4 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів, -

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 8 грудня 2015 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає.

Головуючий: М.І. Мойсюк

Судді: А.Ф. Загородній

М.М. Заїка