Постанова № 62610544, 08.11.2016, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 825/1017/16 Головуючий у 1-й інстанції: Житняк Л.О.

Суддя-доповідач: Мамчур Я.С

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 листопада 2016 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого судді: Мамчура Я.С.

суддів: Желтобрюх І.Л., Файдюка В.В.,

при секретарі Кривді В.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві у відповідності до положень ст. 41 КАС України без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 липня 2016 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Віанна групп» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправною та скасування постанови,-

В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просить: визнати протиправною та скасувати постанову від 11.05.2016 року №8/814 про накладання на ТОВ «Віанна групп» штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 130 500 грн.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 липня 2016 року - позов задоволено.

Не погоджуючись з прийнятою постановою, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати дану постанову та відмовити в задоволенні позовних вимог, посилаючись на те, що судом першої інстанції порушено норми матеріального права.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає до задоволення, з наступних підстав:

Як вбачається з матеріалів справи, на підставі направлення від 06.04.2016 року №202, виданого начальником Управління Державної архітектурної-будівельної інспекції у Чернігівській області на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції від 08.09.2015 №976 та відповідного звернення правоохоронного органу, із залученням представників місцевого органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування, посадовою особою Державної архітектурно-будівельної інспекції України проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм державних стандартів і правил на об'єкті "Реконструкція теплової мережі з встановленням блочно-модульної котельні у Курінській ЗОШ І-ІІІ ст. в с. Курінь, Бахмацького району, Чернігівської області, вул. Шкільна, 5".

У висновку Акту перевірки від 28.04.2016 року № 202 зазначено, що згідно декларації про початок виконання будівельних робіт від 18.10.2013 №ЧГ 083132910655 розпочаті будівельні роботи на об'єкті по реконструкції теплової мережі з встановленням блочно-модульної котельні по вул. Шкільна 5, с. Курінь, Бахмацького району, замовником будівництва є ПП "Віанна". Так як ПП "Віанна" є засновником ТОВ "Віанна груп" 13.12.2013 року між відділом освіти та ТОВ "Віанна Групп" укладено договір на постачання теплової енергії. Також, за договором від 09.02.2014 року №14-1 проведена закупка обладнання котельні ТОВ "Віанна груп". Отже, ТОВ "Віанна груп" експлуатує об'єкт будівництва не прийнятого в експлуатацію, що є порушенням ч.8 ст.39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", постанови Кабінету Міністрів України від 11.04.2011 №461 "Питання прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом обєктів". Підтвердженням порушення є лист відділу освіти Бахмацької РДА від 21.04.2016 року №01-24/519 та неподана декларація про готовність об'єкта до експлуатації до відповідної інспекції державного архітектурного-будівельного контролю".

28.04.2016 року Головним інспектором будівельного нагляду відділу з контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому зазначено про відповідальність за виявлені правопорушення та вказано дату та час розгляду справи про адміністративне правопорушення, а саме 11.05.2016 о 12:00 у приміщенні Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області.

Також, відповідачем винесено припис від 28.04.2016 року №52 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким відповідач вимагає зупинити експлуатацію об'єкта до введення в експлуатацію.

Оскільки, уповноважена особа позивача відмовилась від підпису та отримання вказаних документів, Державною архітектурно-будівельною інспекцію України було направлено рекомендованим листом акт, протокол та припис на адресу позивача, що підтверджується розрахунковим документом відділення поштового зв'язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції та описом вкладення. Вказані документи отримано позивачем 11.05.2016 року, про що свідчить відмітка у повідомленні про вручення поштового відправлення.

В подальшому, головним інспектором будівельного нагляду відділу з контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області винесено постанову від 11.05.2016 року №8/814 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно якої позивача визнано винним у вчиненні правопорушення передбаченого абз.4 п.6 ч.2 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 130 500 грн.

Вказана обставина стала підставою для звернення позивача до суду з даним адміністративним позовом.

Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що позовні вимоги є законними та підлягають задоволенню, оскільки позивач не є замовником будівництва та згідно з вимогами законодавства на нього не може покладатися обов'язок щодо введення до експлуатації відповідного об'єкта містобудування.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Спірні правовідносини регулюються Законом України від 17.02.2011 № 3038-VІ "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі Закон № 3038), Законом України Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №533 (далі Порядок №533), Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.2015 №244 із змінами (далі Порядок №244), Порядком прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом обєктів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №461 із змінами (далі Порядок №461).

Згідно ч.1 ст.41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VІ "Про регулювання містобудівної діяльності", державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

У відповідності до п.п.1-3 Порядку №553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції). Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об'єкта будівництва. Державний архітектурно-будівельний контроль на об'єктах будівництва, що є власністю іноземних держав, міжнародних організацій, іноземних юридичних і фізичних осіб та розташовані на території України, здійснюється відповідно до цього Порядку. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється посадовими особами інспекцій відповідно до їх посадових інструкцій та функціональних повноважень.

В силу положень ч. 4 ст. 41 Закону № 3038, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: 1) безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; 3) видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; 4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; 4-1) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об'єктів, вимогам державних стандартів, норм і правил згідно із законодавством; 5) виключено; 6) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій; 7) одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. Забороняється витребовувати інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов'язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю; 8) вимагати у випадках, визначених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій; 9) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію; 10) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням аудіо- та відеотехніки; 11)здійснювати контроль за дотриманням порядку обстеження та паспортизації об'єктів, а також за реалізацією заходів щодо забезпечення надійності та безпеки під час їх експлуатації.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Підставами для проведення позапланової перевірки є зокрема вимога правоохоронних органів про проведення перевірки (п.7 Порядку №553).

За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції. Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб'єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль (п.16, п.18 Порядку №553).

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис). Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку. Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України (п.17, п.19, п.20 Порядку №553).

Рішення про накладення штрафу оформлюється постановою про накладення на суб'єкта містобудування штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що є виконавчим документом і підлягає виконанню в установленому законом порядку. У постанові зазначається розмір штрафу (п.7 Порядку №244). Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб'єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб'єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в інспекції, яка наклала штраф (п.22 Порядку №553).

Як вбачається з матеріалів справи, суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, посилався на те, що замовником будівництва є юридична особа ПП "Віанна", а не позивач, на котру чинним законодавством покладено обов'язок після закінчення будівництва та початку використання ввести об'єкти містобудування в експлуатацію, і невиконання таких вимог може ставитись у відповідальність лише замовникам будівництва.

З огляду на це, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що частинами 3, 6 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що форма повідомлення про зміну даних у зареєстрованій декларації визначається Кабінетом Міністрів України.

Так, у разі якщо право на будівництво об'єкта передано іншому замовнику або змінено осіб, відповідальних за проведення авторського і технічного нагляду, замовник протягом трьох робочих днів повідомляє про такі зміни орган державного архітектурно-будівельного контролю, який зареєстрував декларацію про початок виконання будівельних робіт.

Пунктом 21 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 визначено, що у разі зміни даних у зареєстрованій декларації (зокрема право на будівництво об'єкта передано іншому замовнику) замовник (його уповноважена особа) протягом трьох робочих днів звертається до органу державного архітектурно-будівельного контролю, який зареєстрував декларацію, з повідомленням про зміну даних у зареєстрованій декларації за формою згідно з додатком 7 до цього Порядку.

Отже, законодавством у сфері містобудівної діяльності визначено єдиний спосіб зміни замовника об'єкта будівництва через подання останнім відповідного повідомлення до органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Як вбачається з матеріалів справи та не заперечується позивачем, згідно з декларацією про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованою 08.10.2013 року № ЧГ 083132910655, замовником будівництва відповідного об'єкта містобудування є ПП «ВІАННА».

Разом з тим, між позивачем та гр. ОСОБА_3 укладено договір купівлі- продажу обладнання від 02.09.2014 року № 14-1 відповідно до п. 1.1, якого позивач набув право володіння, користування та розпорядження обладнанням за відповідною специфікацією, розташованим за адресою, тотожною адресі за, якою проводилася відповідна перевірка.

Також, враховуючи те, що на момент здійснення посадовою особою відповідача перевірки відповідний об'єкт містобудування, не введений до експлуатації, експлуатувався позивачем, колегія суддів вважає, що саме ТОВ «Віанна групп» на згаданому об'єкті проводились певні будівельні роботи, які серед іншого полягали у встановлені відповідного технологічного обладнання, проведенні пусконалагоджувальних робіт та інше.

Тобто, колегія суддів дійшла висновку про те, що у даному випадку позивач вважається суб'єктом містобудування який виконує функції замовника і підрядника одночасно і саме на нього законодавством покладено обов'язок щодо введення в експлуатацію відповідного об'єкта містобудування.

Також, слід зазначити, що судом першої інстанції не звернуто належної уваги на документальні докази, що містяться в матеріалах справи та підтверджують правомірність дій відповідача, а саме: фотознімок відповідного об'єкта містобудуванні, лист відділу освіти Бахмацької районної державної адміністрації Чернігівської обл. від 21.04.2016 року № 01-24/519 та договір про закупівлю за державні кошти від 13.12.2013 року №1. Вказані документи не скасовані та не визнані недійсними в судовому порядку.

Також, судом першої інстанції помилково зроблено висновок про те, що експлуатація неприйнятого в експлуатацію об'єкта не може тлумачитись як триваюче правопорушення, а змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництва об'єкта містобудування до початку його експлуатації.

З огляду на це, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Пунктом 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» визначено, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації, при цьому для об'єктів III категорії складності встановлений розмір штрафу - дев'яноста мінімальних заробітних плат.

Системний аналіз положень відповідних норм матеріального права дає підстави стверджувати, що підставою для притягнення особи до відповідальності за порушення ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є використання не прийнятого в експлуатацію об'єкта, в тому числі на момент проведення перевірки і сам факт використання такого об'єкта є визначальною умовою для притягнення винної особи до відповідальності (зазначена правова позиція висловлена в постанові Вищого адміністративного суду України від 01.10.2015 № К/800/25732/14).

Таким чином, суспільна небезпека відповідного правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.

Крім того, висновок суду першої інстанції щодо незаконності притягнення позивача до відповідальності, серед іншого, обґрунтовується тим, що договір купівлі-продажу обладнання від 02.09.2014 № 14-1, на який посилається відповідач в своєму акті перевірки від 28.04.2016 № 202, нібито, укладено значно пізніше закінчення будівництва та початку використання.

Однак, колегія суддів вважає, що дане твердження є хибним, оскільки відповідно до ч. 5 ст. 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; 6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.

Згідно ч. 5 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта є дата реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації, аналогічна норма міститься у п. 11 Порядку №461.

З аналізу положень даних правових норм вбачається, що на момент проведення відповідачем перевірки відповідний об'єкт містобудування (не введений в експлуатацію), знаходився в процесі будівництва, а отже вказаний договір є доказом вини позивача у вчиненні правопорушення, за яке його притягнуто до відповідальності.

З огляду на вищевказане, колегія суддів дійшла висновку про те, що позовні вимоги є безпідставними та необґрунтованими, як наслідок постанова суду першої інстанції підлягає до скасування.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 198 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати її та прийняти нову постанову суду.

Згідно з ч. 1 ст. 202 КАС підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при ухваленні постанови неповно з'ясовані обставини, що мають значення для справи та порушено норми матеріального права. У зв'язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, а постанову суду - скасувати.

Керуючись ст.ст. 41, 160, 198, 202, 205, 207, 211, 212 КАС України суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України - задовольнити.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 липня 2016 року - скасувати та прийняти нову, якою у задоволені позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Віанна групп» відмовити в повному обсязі.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий Я.С. Мамчур

Судді І.Л. Желтобрюх

В.В. Файдюк

Повний текст складено 10.11.2016 р.

Головуючий суддя Мамчур Я.С

Судді: Желтобрюх І.Л.

Файдюк В.В.