Постанова № 62607395, 09.11.2016, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

09 листопада 2016 року № 826/3998/15

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Літвінової А.В., суддів Аблова Є.В., Мазур А.С., розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовомпублічного акціонерного товариства «Комерційний банк «ПриватБанк» до треті особиКабінету Міністрів України Міністерство оборони України Міністерство внутрішніх справ України Міністерство закордонних справ України Державна фіскальна служба України Адміністрація Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України Адміністрація Державної прикордонної служби України Державна пенітенціарна служба України Адміністрація Державної спеціальної служби транспорту України Управління державної охорони України Служба безпеки України Генеральна прокуратура України Міністерство фінансів Українипровизнання протиправними та скасування доручення від 10.04.2014 №10874/1/1-14, протокольних рішень від 08.09.2014 №74, від 11.09.2014 №76 та зобов'язання утриматись від вчинення дій,

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

Публічне акціонерне товариство «Комерційний банк «ПриватБанк» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, Міністерство оборони України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство закордонних справ України, Державна фіскальна служба України, Адміністрація Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, Адміністрація Державної прикордонної служби України, Державна пенітенціарна служба України, Адміністрація Державної спеціальної служби транспорту України, Управління державної охорони України, Служба безпеки України, Генеральна прокуратура України, Міністерство фінансів України, в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати доручення Прем'єр-Міністра України від 10.04.2014 №10874/1/1-14;

- визнати протиправним та скасувати протокольне рішення Кабінету Міністрів України від 08.09.2014 №74;

- визнати протиправним та скасувати протокольне рішення Кабінету Міністрів України від 11.09.2014 №76;

- зобов'язати Кабінет Міністрів України утриматись від вчинення дій, спрямованих на примусове переведення підпорядкованих міністерств, центральних органів державної влади та підприємств державної форми власності та всіх працівників зазначених установ на обслуговування виключно у державні банки.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 19.04.2016 за результатами розгляду касаційної скарги Кабінету Міністрів України у даній адміністративній справі скасовано постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.06.2015 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10.09.2015, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції. У мотивувальній частині вказаної постанови Вищим адміністративним судом України вказано, що вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача. Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

З огляду на викладене, розгляд справи здійснено з врахуванням частини п'ятої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України, у відповідності до якої висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов'язковими для суду першої чи апеляційної інстанції при розгляді справи.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що внаслідок адресації третім особам оскаржуваних доручення від 10.04.2014 №10874/1/1-14 та протокольних рішень від 08.09.2014 №74, від 11.09.2014 №76 останні припинили касово-розрахункові операції через відділення публічного акціонерного товариства «Комерційний банк «ПриватБанк» та повідомили про розірвання договорів розрахунково-касового обслуговування, чим створило дискримінаційні умови для позивача.

Відповідач проти задоволення позовних вимог заперечував, вказавши про правомірність оскаржуваних доручення від 10.04.2014 №10874/1/1-14 та протокольних рішень від 08.09.2014 №74, від 11.09.2014 №76, прийнятих у межах та на підстав наявних у Кабінету Міністрів України повноважень. Крім того, останнім наголошено, що протокольні рішення Кабінету Міністрів України не є рішеннями у розумінні положень статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому такі рішення не можуть виступати предметом оскарження. Також, за твердженнями відповідача, оскаржуваними рішеннями не порушено прав та охоронюваних законом інтересів позивача.

Міністерство закордонних справ України та Міністерство фінансів України, у відповідності до наявних у матеріалах справи письмових пояснень з приводу заявлених позовних вимог, проти задоволення позовних вимог публічного акціонерного товариства «Комерційний банк «ПриватБанк» заперечували, вказавши про правомірність оскаржуваних доручення від 10.04.2014 №10874/1/1-14 та протокольних рішень від 08.09.2014 №74, від 11.09.2014 №76

Розгляд справи здійснено у письмовому провадженні, відповідно до приписів частини шостої статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України.

Розглянувши подані особами, які беруть участь у справі, документи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

ВСТАНОВИВ:

Як вбачається з матеріалів справи, Прем'єр-міністром України видано доручення від 10.04.2014 №10874/1/1-14, адресоване Міністерствам та іншим державним органам влади (за списком).

У відповідності до витягу з протоколу засідання Кабінету Міністрів України від 11.09.2014 №76, Кабінетом Міністрів України прийнято рішення в розділі « 2. Рішення з окремих питань», згідно з яким МВС, Міноборони, Мін'юсту, СБУ, ДФС, Адміністрації Держспецзв'язку, Адміністрації Держприкордонслужби, ДСНС, Державній службі охорони, ДПтС забезпечити до 01.11.2014 укладення з державними банками договорів щодо виплати заробітної плати працівникам; вжити до 01.12.2014 заходів відповідно до законодавства щодо забезпечення здійснення розрахунково-касового обслуговування державними банками суб'єктів господарювання державного сектору економіки, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави, та інших підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління зазначених органів.

Згідно з витягом з протоколу засідання Кабінету Міністрів України від 08.09.2014 №74, Кабінетом Міністрів України прийнято рішення в розділі « 3. Рішення з окремих питань», згідно з яким Міноборони, МВС, МЗС, ДФС, Адміністрації Держприкордонслужби, ДПтС, Адміністрації Держспецзв'язку, Адміністрації Держспецтрансслужби, Управлінню державної охорони, Державній фельд'єгерській службі, Головному управлінню розвідки Міноборони, СБУ, Генеральній прокуратурі (за згодою) разом з Мінфіном невідкладно вжити заходів до переведення виплати заробітної плати працівників та військовослужбовців - учасників антитерористичної операції через державні банки.

Вважаючи вказані рішення протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся з позовом до суду.

Досліджуючи надані сторонами докази, аналізуючи наведені міркування та заперечення, оцінюючи їх в сукупності, суд бере до уваги наступне.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.

Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина (частина перша статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).

У силу частин першої - третьої статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Засідання Кабінету Міністрів України стенографується, його рішення оформлюється протоколом, який є офіційним документом (частина восьма статті 46 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).

Крім того, § 23 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950, визначено, що Кабінет Міністрів з окремих питань, вирішення яких не потребує прийняття актів Кабінету Міністрів, може приймати рішення, що фіксуються у протоколі засідання (протокольні рішення).

Як вбачається зі змісту витягів з протоколів засідання Кабінету Міністрів України від 11.09.2014 №76 та від 08.09.2014 №74, останніми встановлено забезпечити органам державної влади за переліком до 01.11.2014 укладення з державними банками договорів щодо виплати заробітної плати працівникам, вжиття до 01.12.2014 заходів відповідно до законодавства щодо забезпечення здійснення розрахунково-касового обслуговування державними банками суб'єктів господарювання державного сектору економіки, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави, та інших підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління зазначених органів, а також невідкладно вжити заходів до переведення виплати заробітної плати працівників та військовослужбовців - учасників антитерористичної операції через державні банки.

Таким чином, вказаними протокольними рішеннями Кабінетом Міністрів України спрямовано роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в частині здійснення розрахунково-касового обслуговування державними банками суб'єктів господарювання державного сектору економіки, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави, та інших підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління зазначених органів, а також щодо виплати заробітної плати працівникам через державні банки.

У свою чергу, позивачем в обґрунтування протиправності протокольних рішень Кабінету Міністрів України, оформлених витягами з протоколів засідання від 11.09.2014 №76 та від 08.09.2014 №74, вказано, що останні створили дискримінаційні умови для публічного акціонерного товариства «Комерційний банк «ПриватБанк», оскільки вказане товариство з 2005 року включено до переліку уповноважених банків України, через які має здійснюватись виплата заробітної плати працівникам бюджетних установ та державної соціальної допомоги, що підтверджується наявною у матеріалах справи копією листа Міністерства фінансів України від 05.08.2005 №31-05520-03-10-16596 та не заперечувалося відповідачем під час судового розгляду даної справи.

Так, пунктом 1 Постанови Кабінету Міністрів України «Про удосконалення механізму виплати заробітної плати працівникам бюджетних установ та державної соціальної допомоги» від 22.04.2005 №318 встановлено, що виплата заробітної плати працівникам бюджетних установ здійснюється за їх письмовою згодою через уповноважені банки, які визначаються за результатами відкритого конкурсу, що проводиться постійно діючою комісією у порядку, встановленому Міністерством фінансів.

Згідно з пунктом 2 розділу 1 Порядку проведення відкритого конкурсу з визначення уповноважених банків України, через які має здійснюватися виплата заробітної плати працівникам бюджетних установ, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.09.2010 №1086 (надалі - Порядок №1086), уповноважені банки визначаються шляхом конкурсного відбору за результатами відкритого конкурсу (далі - Конкурс), що проводиться постійно діючою конкурсною комісією (далі - Комісія) відповідно до цього Порядку.

У силу пунктів 4 та 5 розділу IV Порядку №1086, рішення Комісії щодо визначення переможців Конкурсу оформлюється протоколом про визначення переможців Конкурсу, який затверджується Головою Комісії або у разі його відсутності заступником Голови Комісії.

Після підписання протоколу про визначення переможців результати Конкурсу публікуються у газеті «Урядовий кур'єр» та розміщуються на офіційному веб-сайті Міністерства фінансів України протягом 3 днів з моменту його підписання.

Таким чином, вказаними правовими нормами, якими позивач обґрунтовує позовні вимоги, визначено лише те, що передумовою для виплати заробітної плати працівникам бюджетних установ через банки є проведення відкритого конкурсу, за результатами якого затверджується перелік таких уповноважених банків.

Водночас, як вбачається з офіційного веб-сайту Міністерства фінансів України (http://www.minfin.gov.ua/news/view/rezultaty-konkursnoi-komisii-z-vyznachennia-upovnovazhenykh-bankiv-ukrainy-cherez-iaki-bude-zdiisniuvatys-vyplata-zarobitnoi-platy-pratsivnykam-biudzhetnykh-ustanov?category=aspekti-roboti) станом на момент розгляду даної справи судом, 17.11.2015 у Міністерстві фінансів України відбулося позачергове засідання постійно діючої конкурсної комісії з визначення уповноважених банків України, через які буде здійснюватись виплата заробітної плати працівникам бюджетних установ. За результатами засідання конкурсною комісією прийнято рішення (протокол від 17.11.2015 №31) про припинення виконання функцій уповноваженого банку ПАТ «Український Професійний Банк», ПАТ «Банк Національний Кредит», ПАТ АБ «Столичний», ПАТ «АКБ «Капітал», ПАТ «Інтеграл-банк», ПАТ «Банк «Фінанси та кредит», ПАТ «Східно-Промисловий комерційний Банк». На сьогодні переможцями конкурсу з визначення уповноважених банків, через які має здійснюватись виплата заробітної плати працівникам бюджетних установ є 48 комерційних банків, серед яких, зокрема, вказано публічне акціонерне товариство «Комерційний банк «ПриватБанк».

Отже, у відповідності до наведеної інформації, публічне акціонерне товариство «Комерційний банк «ПриватБанк» є лише одним з банків, визначених в якості уповноваженого банку для виплати заробітної плати працівникам бюджетних установ, проте, не єдиним.

При цьому, приписами статті 627 Цивільного кодексу України встановлений принцип свободи договору, яким передбачено, що відповідно до статті 6 цього Кодексу сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості.

Відтак, з урахуванням принципу свободи договору, а також того, що публічне акціонерне товариство «Комерційний банк «ПриватБанк» не є єдиним уповноваженим банком для виплати заробітної плати працівникам бюджетних установ, визначеним у встановленому чинним законодавством порядку, серед яких, при цьому, визначено і державні банки (у відповідності до інформації з офіційного веб-сайту Міністерства фінансів України), суд дійшов до висновку про наявність у Кабінету Міністрів України, як координатора діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, на яких розповсюджується дія оскаржуваних протокольних рішень, повноважень на прийняття останніх.

Також, суд звертає увагу, що в обґрунтування заявлених позовних вимог публічним акціонерним товариством «Комерційний банк «ПриватБанк», у тому числі, зазначено про те, що внаслідок адресації третім особам оскаржуваних доручення від 10.04.2014 №10874/1/1-14 та протокольних рішень від 08.09.2014 №74, від 11.09.2014 №76 останні припинили касово-розрахункові операції через відділення публічного акціонерного товариства «Комерційний банк «ПриватБанк» та повідомили про розірвання договорів розрахунково-касового обслуговування, у зв'язку з чим до позивача почали надходити скарги від клієнтів, зокрема військовослужбовців, про те, що керівництво примушує їх переходити на обслуговування в державні банки.

З огляду на вказане, слід зазначити, що наявними у матеріалах справи доказами не підтверджено факту представництва публічним акціонерним товариством «Комерційний банк «ПриватБанк» інтересів вказаних клієнтів шляхом звернення до суду з розглядуваним позовом, внаслідок чого суд не приймає вказані твердження в якості обґрунтування заявлених позовних вимог.

Крім того, з урахуванням позиції Вищого адміністративного суду України, викладеної в ухвалі від 19.04.2016, суд зазначає про таке.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України).

Відповідно до частини першої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права в зв'язку із прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

Аналіз наведених норм дає підстави дійти висновку, що завданням адміністративного судочинства є захист порушених прав, свобод та інтересів осіб.

Однак, порушення вимог закону рішенням чи дією суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для його скасування, оскільки обов'язковою умовою визнання його протиправним та скасування є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією.

Тобто, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Як було зазначено вище, Кабінет Міністрів України видає обов'язкові для виконання акти двох видів - постанови і розпорядження (частина перша статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»). Натомість, протокольні рішення, у даному разі протокольні рішення від 08.09.2014 №74, від 11.09.2014 №76, згідно з § 23 Регламенту Кабінету Міністрів України, є вирішенням окремих питань, які не потребують прийняття актів Кабінету Міністрів, оскільки, як вбачається зі змісту останніх, такі рішення стосуються координування діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які є підзвітними та підконтрольними Кабінету Міністрів України.

Відтак, вказані рішення стосуються визначення порядку роботи таких міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а також реалізації владно-управлінських функцій позивача саме по відношенню до третіх осіб, а не позивача. При цьому, у межах спірних правовідносин позивач фактично не погоджується з діями третіх осіб щодо розірвання договорів розрахунково-касового обслуговування, які у такому разі діють як особи приватного права (сторони цивільно-правового договору), а оцінка таких дій третіх осіб не знаходиться у межах адміністративної юрисдикції.

У той же час, пунктом 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Обов'язковою ознакою рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, як предмета адміністративного спору, є безпосередній вплив рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень на правовий статус фізичної чи юридичної особи, тобто обмеження її прав, свобод, покладення на неї обов'язків.

Рішеннями суб'єкта владних повноважень, які у контексті положень Кодексу адміністративного судочинства України можуть бути оскаржені до суду необхідно розуміти, як нормативно - правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.

Чинне законодавство не дає правового визначення поняття правовий акт індивідуальної дії.

Проте, зі змісту пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України випливає, що правовий акт індивідуальної дії є різновидом рішення суб'єкта владних повноважень, який своїми приписами має породжувати права і обов'язки конкретних осіб, на яких спрямована його дія та впливати на права таким рішенням.

Разом з тим, аналіз змісту доручення від 10.04.2014 №10874/1/1-14 дає підстави дійти до висновку, що останнє не є правовим актом індивідуальної дії, оскільки не встановлює обов'язкові до виконання приписи.

З огляду на зазначене позовні вимоги в частині щодо визнання протиправним та скасування доручення від 10.04.2014 №10874/1/1-14 є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.

Слід також зазначити, що Вищий адміністративний суд України в інформаційному листі від 01.06.2010 №781/11/13-10 вказує, що звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову оскільки права, свободи чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено.

При цьому, Кодекс адміністративного судочинства України не містить положень, які б давали позивачу право звертатися до суду з вимогою щодо зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити в інтересах позивача певні дії, спрямовані на захист прав, порушення яких на момент постановлення судового рішення не відбулося, відтак, позовні вимоги в частині зобов'язання Кабінету Міністрів України утриматись від вчинення дій, спрямованих на примусове переведення підпорядкованих міністерств, центральних органів державної влади та підприємств державної форми власності та всіх працівників зазначених установ на обслуговування виключно у державні банки, є такими, що не підлягають задоволенню.

Згідно з вимогами статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Керуючись статтями 69, 70, 71 та 158-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

У задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

Постанова набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 254 Кодексу адміністративного судочинства України.

Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Літвінова А.В.

Судді Аблов Є.В.

Мазур А.С.