Ухвала суду № 62592921, 02.11.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"02" листопада 2016 р. м. Київ К/800/6280/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді: Шведа Е.Ю.,

суддів: Горбатюка С.А.,

Мороз Л.Л.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за

касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «А-ГАМА»

на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2014 року

та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2015 року

у справі № 825/2476/13-а

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «А-ГАМА»

до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області

про визнання протиправною та скасування постанови,

встановив:

Товариство з обмеженою відповідальністю «А-ГАМА» (далі ТОВ «А-ГАМА») звернулось до суду з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Чернігівській області (далі - Інспекція), в якому просило визнати незаконними та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 37 від 29 квітня 2013 року.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду міста Києва від 06 серпня 2014 року залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2015 року в задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, неповноту з'ясування судами обставин справи, просить рішення судів скасувати, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги. Вимоги касаційної скарги мотивовані тим, що судами не надано належної правової оцінки всім доказам, які містяться матеріалах справи, зокрема, поза увагою судів залишився акт прийняття в експлуатацію об'єкта будівництва в 2001 році, що свідчить про пропуск Інспекцією строку притягнення позивача до відповідальності. Крім того, вважає, що відповідачем невірно визначено складність об'єкта будівництва, що потягло за собою прийняття незаконної постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Судами встановлено, що Інспекцією проведено планову перевірку ТОВ «А-ГАМА» щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил об'єкту будівництва автомобільного газозаправного пункту (АГЗП) об'ємом до 10 м.куб., розташованого за адресою: Менський район, смт. Березна, пл. Революції, 3, результати, якої оформлено відповідним актом перевірки № 41 від 15 квітня 2013 року, яким в свою чергу встановлено факт експлуатації об'єкта будівництва автомобільного газозаправного пункту (АГЗП) об'ємом до 10 м. куб., який віднесено до IV категорії складності, не прийнятого в експлуатацію, чим порушено вимоги п. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

15 квітня 2013 року відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та видано припис № 111 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт, яким за результатами планової перевірки з метою усунення виявлених порушень, приписано зупинити експлуатацію АГЗП з 16 квітня 2013 року.

29 квітня 2013 року відповідачем прийнято постанову № 37 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що передбачено ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», якою на підставі абз. 5 п. 6 ч. 3 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» на ТОВ «А-ГАМА» накладено штраф у сумі 424390,00 грн.

Вважаючи вказану постанову протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом про її скасування.

Відмовляючи в задоволені позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Інспекція, приймаючи спірну постанову, діяла на підставі та у межах повноважень, передбачених законом. Судом підтверджено вчинення позивачем правопорушення у сфері містобудівної діяльності, за що передбачено відповідальність у вигляді штрафу. Крім того, судом підтверджено вірність визначення Інспекцією категорії складності об'єкта будівництва.

Проте суд касаційної інстанції вважає передчасними такі висновки судів, з огляду на наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до абз. 1 ч. 2 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до IV і V категорій складності, здійснюється на підставі акта готовності об'єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України..

Ч. 8 ст. 39 вказаного закону визначено принцип, відповідно до якого експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.

П. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачена відповідальність, зокрема, за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію.

Так, відповідно до змісту п. 6 ч. 2 ст. 2 зазначеного закону суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації об'єктів IV категорії складності - у розмірі трьохсот сімдесяти мінімальних заробітних плат.

Суди, посилаючись на матеріали перевірки, встановили, що на момент її проведення, експлуатація об'єкта будівництва автомобільного газозаправного пункту (АГЗП), здійснювалась з порушенням вимог законодавства, тому є підстави для притягнення позивача до відповідальності на підставі Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Проте, роблячи такий висновок суди не дослідили всіх належних та допустимих доказів, які мають значення для правильного вирішення даного спору.

Крім того, при розгляді спорів цієї категорії суди мають з'ясовувати питання щодо наявності в діях суб'єкта містобудування складу правопорушення, зокрема, факту закінчення будівництвом відповідного об'єкта, наявності на той момент встановленого законодавством обов'язку вводити об'єкт в експлуатацію, невведення в експлуатацію та використання об'єкта, закону, який би встановлював відповідальність за невиконання обов'язку із введення в експлуатацію, а також дотримання строків притягнення до публічної відповідальності.

З цього приводу суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних (часових) застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», ст. 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у вказаному законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року N 1988-III).

19 січня 2012 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено у новій редакції, п. 6 ч. 2 ст. 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Відповідно до ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 09 лютого 1999 року N 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зокрема, положення п. 6 ч. 2 ст. 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання, що свідчить про помилковість висновків суду апеляційної інстанції з приводу того, що експлуатуючи об'єкт, позивач щоденно вчиняє правопорушення, у зв'язку з чим моментом виявлення правопорушення вчиненого позивачем є момент перевірки.

Ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

Така правова позиція міститься в постанові Верховного Суду України від 04 березня 2014 року у справі № 21-433а13, яка має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права відповідно до ст. 2442 КАС України.

Отже, розглядаючи спір суди повинні з'ясувати чи зобов'язане було ТОВ «А-ГАМА» як замовних будівництва та власник об'єкта будівництва вводити в експлуатацію такий об'єкт будівництва та чи передбачалась відповідальність за невиконання вказаного обов'язку відповідно до п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» в редакції від 19 січня 2012 року, а також чи дотримано строки притягнення позивача до відповідальності.

Без з'ясування всіх вказаних обставин неможливо перевірити законність спірної постанови Інспекції № 37 від 29 квітня 2013 року.

В контексті наведених питань, які належить з'ясувати суду варто зауважити, що судом першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції не досліджено наявний в матеріалах справи акт прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта системи газопостачання та акт перевірки (АГЗП), розташованого за адресою: Менський район, смт. Березна, пл. Революції, 3, що проводилась 29 червня 2011 року, що може дати змогу встановити обставини коли виконувались будівельні роботи, дату їх закінчення та дату, коли Інспекція про це дізналась.

Також слід зауважити про хибність висновків судів з приводу непоширення норми ч. 11 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» на спірні правовідносини з огляду на те, що вказана норм як і зазначений закон не містять будь-яких застережень чи обмежень з приводу її застосування. Відтак, будь-який штраф відповідно до Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» може бути накладений на суб'єкта містобудування в межах строків, визначених ч. 11 ст. 2 вказаного закону.

Що стосується визначення категорії складності об'єкта будівництва, то вказані відносини врегульовано, зокрема, ст. 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком віднесення об'єктів будівництва до IV і V категорій складності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2011 р. N 557 (в редакції на час виникнення спірних правовідносин), п. 7 якого передбачено, що під час проведення державного архітектурно-будівельного контролю на об'єктах самочинного будівництва (у разі відсутності проектної документації) категорія складності таких об'єктів визначається посадовими особами Держархбудінспекції та її територіальних органів, а в разі необхідності - шляхом проведення експертизи експертною організацією чи експертом, що має відповідний сертифікат.

З наведеної норми слідує висновок, що вона встановлює загальне правило визначення категорії складності об'єкта будівництва (Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва). У випадках же, коли проектна документація на об'єкт будівництва відсутня чи об'єкт їй не відповідає, віднесення такого об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності належить до компетенції органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Тому, суду слід з'ясувати питання наявності чи відсутності на об'єкті будівництва проектної документації для встановлення правомірності визначення категорії складності об'єкта будівництва, а відтак і законності спірної постанови.

За таких обставин, судами не досліджено всі докази та неповно встановлено обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Наведені порушення норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій унеможливлюють постановлення законного та обґрунтованого рішення в даній справі, оскільки без їх виправлення неможливо повно, всебічно та об'єктивно дати оцінку спірним рішенням відповідача.

Суд касаційної інстанції не має повноважень виправити допущені судами порушення норм процесуального права.

Згідно з ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Згідно з ч. 1 статті 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

За таких обставин, рішення судів підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, повно і всебічно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають значення для справи, і в залежності від встановленого, правильно визначити норми матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

у х в а л и в:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «А-ГАМА» задовольнити частково.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2015 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: