Ухвала суду № 62561094, 03.11.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"03" листопада 2016 р. м. Київ К/800/10076/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Головчук С.В. (суддя-доповідач), Загороднього А.Ф., Черпака Ю.К.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Білгород-Дністровської міської ради

на постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 25 грудня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2016 року

у справі за позовом ОСОБА_4 до Білгород-Дністровської міської ради (далі - Білгород-Дністровська міськрада) про визнання протиправними дій суб'єкта владних повноважень та зобов'язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и л а :

У грудні 2015 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом про визнання протиправними дій щодо ненадання інформації згідно із запитом та зобов'язання надати таку інформацію. В обґрунтування позову зазначав, що у листопаді 2015 року звернувся до відповідача із запитом, відповідно до Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI), в якому просив надати інформацію та документи, що стосуються процедури затвердження кандидатур на посади заступників Білгород-Дністровського міського голови. Посилаючись на те, що лист Білгород-Дністровської міськради від 07 грудня 2015 року № 02/62-103/84 не містить відповіді по суті запиту, просив суд визнати протиправними дії відповідача щодо ненадання запитуваної інформації та зобов'язати Білгород-Дністровську міськраду, як розпорядника публічної інформації, надати протягом п'яти робочих днів із дня набрання чинності рішенням суду повну відповідь на запит ОСОБА_4 від 30 листопада 2015 року.

Постановою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 25 грудня 2015 року, яку залишено без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2016 року, позов задоволено. Визнано протиправними дії Білгород-Дністровської міськради, як розпорядника публічної інформації, що виявилися у не наданні інформації на запит ОСОБА_4 від 30 листопада 2015 року, що стосувався інформації: про дату розгляду постійними комісіями міської ради кандидатур на посади заступників Білгород-Дністровського міського голови з питань діяльності виконавчих органів та керуючого справами виконавчого комітету міської ради; про причини, за яких інформація про розгляд постійними комісіями міської ради кандидатур на посади заступників Білгород-Дністровського міського голови з питань діяльності виконавчих органів та керуючого справами виконавчого комітету міської ради, протоколи засідань та висновків постійних комісій не були оприлюднені у передбачений законом спосіб; надання належних чином завірених копій протоколів засідань та висновків постійних комісій міської ради за результатами попереднього розгляду для затвердження кандидатур на посади заступників Білгород-Дністровського міського голови з питань діяльності виконавчих органів і керуючого справами виконавчого комітету міської ради. Зобов'язано Білгород-Дністровську міськраду, як розпорядника публічної інформації, надати протягом п'яти робочих днів з дня набрання чинності рішення суду відповідь на запит ОСОБА_4 від 30 листопада 2015 року, в якій: зазначити інформацію про дату розгляду постійними комісіями міської ради кандидатур на посади заступників Білгород-Дністровського міського голови з питань діяльності виконавчих органів і керуючого справами виконавчого комітету міської ради; зазначити інформацію про причини, за яких інформація про розгляд постійними комісіями міської ради кандидатур на посади заступників Білгород-Дністровського міського голови з питань діяльності виконавчих органів і керуючого справами виконавчого комітету міської ради, протоколи засідань та висновків постійних комісій не були оприлюднені у передбачений законом спосіб; надати належним чином завірені копії протоколів засідань і висновків постійних комісій міської ради за результатами попереднього розгляду для затвердження кандидатур на посади заступників Білгород-Дністровського міського голови з питань діяльності виконавчих органів та керуючого справами виконавчого комітету міської ради.

У касаційній скарзі Білгород-Дністровська міськрада просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і прийняти нове рішення про відмову в позові, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, зокрема положень Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) та Закону № 2939-VI. Вказує, що суди не дали належної правової оцінки обставинам справи та не перевірили доводи відповідача про те, що позивачу надана повна і наявна інформація щодо затвердження кандидатур і призначення їх на посади заступників голови. При цьому, інших документів з цього питання Білгород-Дністровська міськрада не створювала і не має. Зазначає, що зміст запиту ОСОБА_4 не відповідає вимогам Закону № 2939-VI, оскільки позивач просить роз'яснити і обґрунтувати причини не оприлюднення інформації.

В запереченнях на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін, посилаючись на те, що в супереч вимог Закону № 2939-VI відповідач не надав повну і обґрунтовану відповідь на його запит. Вказує, що предметом спору є порушення відповідачем права позивача на отримання публічної інформації, а саме ненадання інформації на запит, метою якого було не одержання роз'яснення, що потребувало вчинення додаткових дій, а отримання інформації, яку Білгород-Дністровська міськрада попередньо мала створити.

Перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, правильність застосування норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Судами встановлено, що 23 листопада 2015 року на пленарному засіданні другої сесії Білгород-Дністровської міської ради прийнято рішення про затвердження на посади заступників Білгород-Дністровського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 та керуючого справами виконавчого комітету міської ради Білгород-Дністровської міської ради VII скликання ОСОБА_8

У листопаді 2015 року позивач надіслав до Білгород-Дністровській міськраді запит, в якому просив повідомити : про дату розгляду постійними комісіями міської ради вказаних кандидатур на посади заступників Білгород-Дністровського міського голови з питань діяльності виконавчих органів і керуючого справами виконавчого комітету міської ради; про причини, за яких інформація про розгляд постійними комісіями міської ради питання призначення цих кандидатур на посади, протоколи засідань та висновки постійних комісій не були оприлюднені у передбачений законом спосіб та надати належним чином завірені копії протоколів засідань і висновки постійних комісій міської ради за результатами попереднього розгляду для затвердження кандидатур на посади заступників Білгород-Дністровського міського голови з питань діяльності виконавчих органів та керуючого справами виконавчого комітету міської ради (а.с.9-10).

Листом від 07 грудня 2015 року № 02/62-103/84 відповідач повідомив ОСОБА_4 про створення робочої групи з числа депутатів Білгород-Дністровської міської ради на третьому засіданні якої, до порядку денного було включене питання про обговорення кандидатур на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого засідання. Це засідання відбулось 06 листопада 2015 року. Інформацію щодо дати розгляду цих кандидатур постійними комісіями відповідач не надав. Стосовно причин, за яких інформація про розгляд кандидатур не була оприлюднена, Білгород-Дністровська міськрада послалася на те, що ця інформація не підлягає оприлюдненню відповідно до пункту 2 частини 1 статті 15 Закону № 2939-VI. До відповіді відповідач додав протокол загальних зборів депутатів міської ради від 18 листопада 2015 року та протокол засідання робочої групи по підготовці окремих питань другої сесії міської ради VII скликання (а.с.11-22).

Вирішуючи спір, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позов слід задовольнити через недотримання відповідачем процедури попереднього розгляду і затвердження кандидатур на відповідні посади та оприлюднення прийнятих рішень. Крім того, надана позивачу відповідь не містить запитуваної ним інформації, оскільки в Законах № 280/97-ВР та № 2939-VI відсутнє визначення «загальні збори депутатів».

Проте з таким висновком погодитись неможливо.

Згідно із статтею 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес визначений Законом № 2939-VI, відповідно до частини 1 статті 1 якого, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Із змісту наведеної норми видно, що публічна інформація має наступні ознаки, зокрема : 1) це - готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством; 2) ця інформація заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях; 3) така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації.

За визначенням, наведеним у частині 1 статті 19 Закону № 2939-VI запит на інформацію це - прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків. При цьому, норми Закону № 2939-VI регулюють відносини щодо допуску до інформації, яка вже існує, і не вимагає у відповідь на запит створювати певну інформацію.

Разом з тим, опрацьовуючи запити, розпорядники інформації самостійно визначають порядок їх розгляду зі змісту запиту. У разі невідповідності змісту запиту вимогам Закону № 2939-VI та наявності підстав для опрацювання його відповідно до законів України «Про звернення громадян» чи «Про надання безоплатної правової допомоги» приймається відповідне рішення, про що здебільшого повідомляється запитувача. Тобто розпорядник інформації для підготовки відповіді застосовує той закон, який є найбільш прийнятним у кожному конкретному випадку.

Із змісту запиту ОСОБА_4 від 30 листопада 2015 року видно, що в порядку статей 3,4 Закону № 2939-VI позивач вимагав надати відомості щодо дати розгляду постійними комісіями міської ради кандидатур на посади заступників міського голови, документи, прийняті цими комісіями та просив повідомити про причини їх оприлюднення.

Водночас, із матеріалів справи видно, що питання щодо розгляду кандидатур на посади заступників голови вирішувалось робочою групою з числа депутатів Білгород-Дністровської міської ради, а не постійною комісією і відповідач наполягав на тому, що документи, які вимагав позивач, зокрема висновки цієї комісії, ним не створювались.

Крім того, відповідно до статті 3 КАС України адміністративний позов - це звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноважень у публічно-правових відносинах.

Позивач просив відновити його порушене право на доступ до публічної інформації. Проте, в пункті 2 запиту від 30 листопада 2015 року ОСОБА_4 просить повідомити про причини неоприлюднення інформації, тобто просить надати роз'яснення, що стосуються документів, які на його думку, мав створити і оприлюднити відповідач.

Тобто у цій справі суди повинні були встановити, чи порушено саме право позивача на отримання публічної інформації, а не право на звернення громадян, надати правову оцінку діям або бездіяльності суб'єкта владних повноважень, з огляду на зміст звернення особи і його видової ознаки, зокрема, чи є це звернення інформаційним запитом, а не пропозицією (зауваженням), заявою (клопотанням) чи скаргою та чи відповідає звернення ОСОБА_4 критеріям інформаційного запиту.

Водночас, недотримання розпорядником публічної інформації вимог законів під час прийняття певних рішень є окремою підставою для звернення до суду з позовом про визнання дій неправомірними та скасування рішень, прийнятих з порушенням процедури їх прийняття.

Проте, переглядаючи рішення суду та погоджуючись із висновками суду першої інстанції, апеляційний суд не дав належної правової оцінки доводам відповідача про те, що рішення щодо погодження кандидатур на посади постійною комісією не розглядалось і будь-яких документів цією комісією не створювалось, тобто готовий інформаційний продукт, який просив надати позивач, у відповідача відсутній. Крім того, в матеріалах справи немає відомостей про створення такої комісії відповідачем і суди ці обставини не перевіряли.

Зазначені обставини мають істотне значення для правильного вирішення спору, оскільки не створення відповідачем готового інформаційного продукту є підставою для оскарження таких дій, проте звільняє останнього від обов'язку надати таку інформацію відповідно до Закону № 2939-VI.

Отже, неповне з'ясування судом дійсних обставин справи та допущення порушення норм процесуального права є підставою для скасування ухваленого апеляційним судом рішення та направлення справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Відповідно до частини 1 статті 220 КАС України суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні.

Згідно з частиною 2 статті 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

За таких обставин, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Білгород-Дністровської міської ради задовольнити частково.

Ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2016 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, та оскарженню не підлягає.

Судді С.В. Головчук А.Ф. Загородній Ю.К. Черпак