Ухвала суду № 62405326, 25.10.2016, Львівський апеляційний адміністративний суд

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 жовтня 2016 року № 876/5788/16 Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Гінди О.М.

суддів: Качмара В.Я., Старунського Д.М.

за участі секретаря судових засідань: Чопко Ю.Т.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Національної поліції України на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 06 червня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Національної поліції України, Департаменту захисту економіки Національної поліції України, центральної атестаційної комісії № 5 апарату Національної поліції України, центральної апеляційної атестаційної комісії № 1 апарату Національної поліції України про визнання протиправними та скасування рішень атестаційних комісій, наказу про звільнення, поновлення на посаді та стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу, -

встановив:

16.05.2016 ОСОБА_3 звернувся в суд з адміністративним позовом до Національної поліції України, Департаменту захисту економіки Національної поліції України, центральної атестаційної комісії № 5, центральної апеляційної атестаційної комісії № 1, у якому просить: визнати протиправними та скасувати рішення (висновок) атестаційної комісії від 11.02.2016, центральної апеляційної атестаційної комісії від 23.02.2016, наказ голови НП України № 241 о/с від 15.04.2016 про звільнення зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію», поновити на посаді та стягнути грошове забезпечення за час вимушеного прогулу з 18.04.2016 по час поновлення на службі.

В обґрунтування своїх позовних вимог посилався на те, що його атестування проведено з порушенням вимог ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію» (далі Закон № 580-VIII) та Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої \наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 № 1465 (далі - Інструкція), без об'єктивної оцінки його службової відповідності та особистих якостей, що свідчить про незаконність висновку центральної атестаційної комісії № 5 щодо його службової невідповідності займаній посаді, а відтак, і про незаконність його звільнення.

Крім того, він не підлягав атестації, оскільки жодної визначеної Законом України «Про Національну поліцію» підстави на момент проведення його атестування не існувало, а при проведенні співбесіди центральною атестаційною комісією № 5 із позивачем остання задавала запитання, які не стосувались проходження служби і не ставились в площині визначених нормативними документами критеріїв.

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 06.06.2016 позов задоволено повністю.

Із цією постановою суду не погодився відповідач Національна поліція України та оскаржив її в апеляційному порядку. Вважає, що така є незаконною та необґрунтованою, так як винесена з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому просить її скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування апеляційних вимог посилається на те, що атестування позивача було проведено у межах наданих повноважень атестаційними комісіями та у спосіб, який передбачений наказом МВС України від 17.11.2015 № 1465, яким затверджено Інструкцію про порядок проведення атестування поліцейських, що в свою чергу спростовує висновки суду першої інстанції про порушення проведення атестування ОСОБА_3 та його незаконне звільнення.

Крім того, суд першої інстанції підмінив прийняте атестаційними комісіями рішення, не взявши до уваги, що повноваження цих колегіальних органів при прийнятті рішень за результатами атестування є дискреційними.

Особи, які беруть участь у справі в судове засідання не прибули, хоча належним чином повідомлені про його дату, час та місце, а тому у відповідності до ч. 1 ст. 41 та ч. 4 ст. 196 КАС України, апеляційний розгляд справи проведено у відсутності представників сторін без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу, оскільки неприбуття сторін не перешкоджає апеляційному розгляду справи.

Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, перевірив матеріали справи та обговорив підстави і межі апеляційних вимог, вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Як встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_3 з червня 2011 року по 06.11.2015 перебував на службі в органах внутрішніх справ, з утворенням Національної поліції був призначений старшим оперуповноваженим управління захисту економіки у Волинській області з присвоєнням йому спеціального звання старший лейтенант поліції (витяг з наказу № 169 о/с від 11.11.2015 Національної поліції України).

22 листопада 2015 року головою Національної поліції України був виданий наказ № 210 о/с про проведення атестування поліцейських апарату Національної поліції України, головних управлінь Національної поліції в Київській області та місті Києві, наказом № 94 від 03 лютого 2016 року в Національній поліції України було створено центральну атестаційну комісію № 5 та затверджено її персональний склад, а наказом № 191 від 21.12.2015 Національної поліції України було затверджено персональний склад апеляційних атестаційних комісій Національної поліції України.

Судом першої інстанції також встановлено, що позивач виявив бажання служити в Національній поліції України, а тому з метою підтвердження своїх професійних якостей в лютому 2016 року він пройшов атестування.

Як вбачається з висновку центральної атестаційної комісії № 5 від 11.02.2016 ОСОБА_3 не відповідає займаній посаді. Це рішення позивач оскаржив до центральної апеляційної атестаційної комісії № 1.

За результатами розгляду центральна апеляційна атестаційна комісія № 1 скаргу поліцейського ОСОБА_3 відхилила виходячи з того, що останній безініціативний, працює для того щоб мати роботу. Досягнення в роботі не назвав, проблеми регіону не вирішує (бурштин) і навіть не намагається (протокол ОП № 15.00003787.0018490 від 23.02.2016 (а.с.181).

Наказом голови Національної поліції України від 15.04.2016 № 241 о/с старшого лейтенанта поліції ОСОБА_3, старшого оперуповноваженого управління захисту економіки у Волинській області, з 18 квітня 2016 року було звільнено зі служби в поліції, відповідно до Закону України «Про Національну поліцію» за п. 5 ч. 1 ст. 77 (через службову невідповідність) (а.с.135). Підставою для звільнення позивача були висновки центральної атестаційної комісії від 11 лютого 2016 року та центральної апеляційної атестаційної комісії від 23 лютого 2016 року.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що адміністративний позов слід задовольнити, оскільки відповідачі не довели правомірності прийняття рішень про невідповідність позивача займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність, так як у цих рішеннях, оформлених відповідними протоколами, не зазначено мотивів їх прийняття, у них не відображено хід проведення співбесіди, зміст питань, які ставилися позивачу, та відповіді на них, відсутнє покликання на конкретні матеріали, на підставі яких прийняті рішення, не вказано, з яких підстав членами атестаційної комісії не були взяті до уваги відомості, зазначені в атестаційному листі позивача, результати його тестування на знання законодавчої бази та на загальні здібності і навички, та яким критеріям, визначеним пунктом 16 розділу IV (Порядок організації, підготовки, проведення атестування) зазначеної Інструкції, не відповідає поліцейський ОСОБА_3, а наявними у справі письмовими доказами вказані висновки атестаційних комісій об'єктивно не підтверджені.

З такими висновками суду першої інстанції погоджується суд апеляційної інстанції, з огляду на таке.

Спірні відносини регулюються Законом України «Про Національну поліцію» та Наказом МВС України від 17.11.2015 № 1465, яким затверджено Інструкцію про порядок проведення атестування поліцейських.

Відповідно до статті 57 Закону України «Про Національну поліцію», пункту 3 Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженого наказом МВС України від 17.11.2015 № 1465, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри. Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.

Згідно із п. 5 ч. 1 ст. 77 цього Закону поліцейський звільняється зі служби в поліції, служба в поліції припиняється через службову невідповідність.

З аналізу вище правової норми вбачається, що закріплений у ній перелік підстав атестування поліцейських є вичерпним. При цьому, такі підстави для проведення атестації, як для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, є наслідком виявлення ознак невідповідності поліцейського займаній посаді, зокрема: в силу фізичного стану, хвороби, неналежної професійної підготовки, порушення порядку і правил несення служби. Водночас метою проведення атестації для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність є вирішення можливості в той чи інший спосіб залишення на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби у зв'язку зі службовою невідповідністю виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.

Згідно з наказом Національної поліції України від 11.11.2015 № 169 о/с «По особовому складу Департаменту захисту економіки», відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліцію», позивача як такого, що прибув з МВС України, призначено з 07.11.2015 по управлінню захисту економіки у Волинській області старшим оперуповноваженим з присвоєнням звання старший лейтенант поліції (а.с. 26 т. 1).

Наказом Національної поліції України від 29.01.2016 № 80 "Про проведення атестування поліцейських" у період з 20.11.2015 по 31.03.2016 проведено атестацію поліцейських структурних підрозділів Департаменту захисту економіки Національної поліції України.

Наказом Національної поліції України від 03.02.2016 № 94 в Національній поліції України було створено центральну атестаційну комісію № 5 та затверджено її персональний склад, а наказом № 191 від 21.12.2015 Національної поліції України було затверджено персональний склад апеляційних атестаційних комісій Національної поліції України.

Судом першої інстанції встановлено, що позивач виявив бажання служити в Національній поліції України, а тому з метою підтвердження своїх професійних якостей вирішив пройти атестування та зареєструвався в ЄЦВТМ.

Наказом МВС України № 1465 від 17.11.2015 затверджена Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських (далі - Інструкція).

Порядок підготовки та проведення атестування визначений розділом IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських та включає в себе такі етапи: складення атестаційних листів, проведення тестування поліцейського та проходження співбесіди поліцейського з атестаційною комісією.

Пункт 9 розділу IV Інструкції передбачає, що прямі керівники зобов'язані всебічно розглянути зміст атестаційного листа, з'ясувати відповідність викладених у ньому даних дійсному стану справ у службовій діяльності поліцейського, який атестується, та внести до відповідного розділу атестаційного листа один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Атестаційний лист після розгляду прямим керівником передається на розгляд до атестаційної комісії.

Як вбачається з розділу І атестаційного листа ОСОБА_3 за період служби зарекомендував себе з позитивної сторони як дисциплінований, принциповий у вирішенні службових питань, висококваліфікованим спеціалістом, здатним швидко оцінювати ситуації, що виникають і приймати правильні рішення. Недоліків в службовій діяльності та особистій поведінці не виявлено. Дисциплінарних стягнень не мав.

Відповідно до висновку прямого керівника, зазначеного в розділі ІІ атестаційного листа позивач - займаній посаді відповідає.

У розділі ІІІ атестаційного листа старшого лейтенанта поліції ОСОБА_3 за результатами атестування він з тестування на загальні навички отримав 52 бали із 60 можливих та по професійному тестуванні - 43 бали з 60 можливих, тобто позивач набрав більше, ніж мінімальну кількість балів за професійним тестом та тестом на загальні здібності та навички.

За результатами атестування (висновок атестаційної комісії) зазначеного в розділі ІV атестаційного листа позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Пунктами 20-23 вищезазначеної Інструкції встановлено, що усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення. У протоколі за результатами атестування серед іншого зазначається один із висновків, зазначених у пункті 15 цього розділу. Протоколи засідань атестаційної комісії підписуються головою, секретарем, присутніми на її засіданні членами комісії.

Рішення центральної атестаційною комісії № 5 апарату Національної поліції України, оформлене протоколом ОП № 15.00003130.0018490 від 11.02.2016 про те, що ОСОБА_3 займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, рішення центральної апеляційної атестаційної комісії № 1, оформлене протоколом ОП № 15.00003787.0018490 від 23.02.2016 про відхилення скарги поліцейського, не ґрунтуються на вимогах Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої Наказом міністра внутрішніх справ України № 1465 від 17.11.2015, прийняті комісіями без урахування усіх обставин, що мали значення для його прийняття, а відтак суд першої інтсанції дійшов висновку, що такі є протиправними та підлягають скасуванню.

Крім того, в рішенні атестаційної комісії, в атестаційному листі щодо висновку про те, що ОСОБА_3 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, комісією не вказано: з яких саме підстав комісія дійшла такого висновку, якими конкретними критеріями вона керувалась, приймаючи таке рішення.

Щодо проходження співбесіди поліцейського з атестаційною комісією, то суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що процедура проведення співбесіди, як етапу атестування, повинна бути достатньо прозорою з метою забезпечення того, щоб і сама особа, яка проходить співбесіду, керівники органів поліції, які реалізовують її результати та суд, перевіряючи законність проведеного атестування, могли з'ясувати фактичні підстави, покладені в основу прийнятого атестаційною комісією рішення. Оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від форми його оформлення (протокол, окремий акт), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.

При цьому атестаційною комісією позитивна характеристика позивача, наведена в атестаційному листі, не була спростована належними та допустимими доказами.

На обґрунтування прийнятого центральною атестаційною комісією № 5 апарату Національної поліції України рішення про те, що ОСОБА_3 займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, центральною апеляційною атестаційною комісією № 1 про відхилення скарги поліцейського, відповідачами не було надано будь-яких належних та допустимих доказів про невідповідність позивача займаній посаді, оскільки атестаційним листом позивача, а саме його розділами I, II та III спростовуються висновки відповідачів, про що також свідчать позитивні результати тестування позивача.

З приводу доводів апелянта про дискреційні повноваження атестаційної комісії при прийнятті рішень за результатами атестування поліцейських, то слід зважити на п. 3 ч. 3 ст. 2 КАС України відповідно до якого, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано. Відтак, суд зобов'язаний перевірити обґрунтованість оскарженого рішення (висновку) атестаційної комісії, який слугує підставою для звільнення позивача.

Вказане узгоджується із передбаченим п. 1 ст. 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, а зокрема, правом особи на доступ до суду, що, зокрема включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із «повною юрисдикцією» тобто, судом що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті.

Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами Європейський суд з прав людини виробив позицію, у відповідності до якої, за загальним правилом національні суди повинні утриматись від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди мають проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів. У будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Оскільки оскаржуваний наказ Національної поліції від 15.04.2016 № 241 о/с в частині звільнення позивача був прийнятий саме на підставі вказаного рішення атестаційної комісії, яке судом визнане протиправним та скасоване, тому підлягають задоволенню позовні вимоги про визнання протиправним та скасування цього наказу в частині звільнення позивача, поновлення його на посаді та стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу, розміру якого апелянт не оскаржив.

Суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що оскаржуване рішення атестаційної комісії прийняте з порушенням вимог законодавства, оскільки у протоколі не зазначено мотивів прийняття саме такого висновку, у ньому не відображено хід проведення співбесіди, зміст питань, які ставилися позивачу, та відповіді на них, відсутнє покликання на конкретні матеріали, на підставі яких прийняті рішення, не вказано, з яких підстав членами атестаційної комісії не були взяті до уваги відомості, зазначені в атестаційному листі позивача, результати його тестування на знання законодавчої бази та на загальні здібності і навички, та яким критеріям, визначеним пунктом 16 розділу IV (Порядок організації, підготовки, проведення атестування) зазначеної Інструкції, не відповідає позивач, а наявними у справі письмовими доказами вказані висновки атестаційної комісії об'єктивно не підтверджені.

З огляду на викладене, суд першої інстанції обґрунтовано задовольнив позов, дав належну оцінку доказів, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

Керуючись ст.ст. 41, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 211, 254 КАС України, суд -

ухвалив:

апеляційну скаргу Національної поліції України залишити без задоволення, а постанову Волинського окружного адміністративного суду від 06 червня 2016 року у справі № 803/724/16 - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення.

На ухвалу протягом двадцяти днів, після набрання нею законної сили, може бути подана касаційна скарга безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий: О.М. Гінда

Судді: В.Я. Качмар

Д.М. Старунський

Ухвала у повному обсязі складена та підписана 31.10.2016.