Постанова № 62403915, 02.11.2016, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 815/4913/16

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 листопада 2016 року м.Одеса

Суддя Одеського окружного адміністративного суду Самойлюк Г.П., розглянувши у порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом громадянина ОСОБА_1 Республіки ОСОБА_2 ОСОБА_3 Хоан до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області про скасування рішення, викладеного у формі Висновку, про визнання громадянина ОСОБА_2 ОСОБА_3 Хоан таким, що не мав дозволу на імміграцію в Україну та необґрунтовано документованого посвідкою на постійне місце проживання в Україні від 25.05.2012 р., зобовязання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

До суду надійшов адміністративний позов громадянина ОСОБА_1 Республіки ОСОБА_2 ОСОБА_3 Хоан до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області, в якому позивач просить:

скасувати рішення ВГІРФО ГУ МВС України в Одеській області, викладене у формі Висновку про визнання громадянина ОСОБА_3 Хоан таким, що не мав дозволу на імміграцію в Україну та необґрунтовано документованого посвідкою на постійне місце проживання в Україні від 25.05.2012 р.;

зобовязати Головне управління Державної міграційної служби України в Одеській області поновити посвідку на постійне місце проживання громадянину ОСОБА_1 Республіки ОСОБА_2 ОСОБА_3 Хоан, ІНФОРМАЦІЯ_1, у звязку з визнанням зазначеної посвідки недійсною.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що згідно висновку ГУ ДМС в Одеській області громадянина ОСОБА_1 Республіки ОСОБА_2 ОСОБА_3 Хоан визнано таким, що не мав дозволу на імміграцію в Україну, посвідку на постійне проживання в Україні серії ОД№12752 від 25.06.2010р. визнано недійсною, проте позивач вважає, що у відповідача не існувало підстав для прийняття вказаного рішення, оскільки відповідно до п.4 розділу V «Прикінцеві положення» Закону України Про імміграцію слід вважати такими, що мають дозвіл на імміграцію в Україну іноземці та особи без громадянства, які прибули в Україну до 6 березня 1998 року за Угодою між Урядом ОСОБА_1 Республіки ОСОБА_2 та Урядом СРСР про направлення і прийняття в'єтнамських громадян на професійне навчання та роботу на підприємства і в організації СРСР від 2 квітня 1981 року, залишилися проживати в Україні і звернулися протягом шести місяців з дня набрання чинності цим Законом із заявою про видачу їм посвідки на постійне проживання в Україні. На думку позивача, відповідач не прийняв до уваги той факт, що перелік підстав для прийняття такого рішення визначений ст. 12 Закону України Про імміграцію, однак жодних підстав зазначених у вказаній нормі відповідачем у висновку не наведено. Крім того, позивач звертає увагу, що він проживає в Україні з 1988 року, має родину та двох дітей, народжених в Україні, які за своїм територіальним походженням набули громадянства України, має власне житло та працює реалізатором на промисловому ринку « 7 кілометр» в м. Одесі. За таких обставин, на думку позивача, оскаржуване рішення підлягає скасуванню, а вимоги позивача задоволенню в повному обсязі.

Від відповідача до суду надійшли заперечення на адміністративний позов, відповідно до яких останній просить відмовити у задоволенні позовних вимог з тих підстав, що рішення прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами України, є правомірним та обґрунтованим. Так, відповідачем зазначено, що згідно матеріалів справи позивачем на момент подання заяви про залишення в Україні на постійне місце проживання та документування посвідкою до ВГПІС УМВС України в Одеській області не надано жодного документу, що підтверджував направлення та прийняття позивача на професійне навчання чи роботу на підприємства і в організації СРСР. Відтак, на думку відповідача, дозвіл на імміграцію був отриманий позивачем в порушення вимог законодавчих актів, які діяли на момент розгляду матеріалів, зокрема Закону України «Про імміграцію» (№ 2491-VII), в звязку з чим позивача визнано таким, що не має дозволу на імміграцію в Україну та посвідку на постійне місце проживання визнано недійсною (а.с. 39-41).

До судового засідання зявились представники позивача та відповідача.

Представник позивача у судовому засіданні просив розглянути справу у порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

Представник відповідача не заперечував проти розгляду справи в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч.6 ст.128 КАС України, у звязку з відсутністю перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених ст.128 КАС України, відсутністю потреби заслухати свідка чи експерта, справа розглянута в порядку письмового провадження

Розглянувши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши надані учасниками судового процесу докази в їх сукупності, суд,-

ВСТАНОВИВ:

30.09.2001 р. позивачем до відділення паспортної, реєстраційної та міграційної роботи УМВС України в Одеській області подано заяву про надання дозволу на постійне проживання в Україні (а.с.46).

В подальшому, від позивача на адресу відділу надійшла заява-анкета громадянина ОСОБА_3 Хоан про залишення в Україні на постійне проживання (а.с. 47-48), до якої позивачем додані наступні документи: копія паспорту заявника №PT №0501547, виданого 30.07.2001 р., терміном дії до 30.07.2006 р., довідка з Посольства ОСОБА_2 в м. Києві про відсутність судимості та притягнення до кримінальної та цивільно-правової відповідальності, довідка про відсутність заперечень з боку Посольства щодо надання права на постійне проживання в Україні, розписка, копія трудової книжки, довідка Управління у справах національностей та міграції Одеської обласної адміністрації (а.с.49-56).

07.02.2002р. за результатами розгляду поданої позивачем заяви ВГПІС УМВС в Одеській області прийнято висновок про залишення на постійне мешкання в Україні, яким задоволено клопотання позивача про залишення на постійне проживання в Україні (а.с. 62).

Після розгляду матеріалів та отримання повідомлень щодо позивача у встановленому порядку, на підставі п. 4 Розділу V Закону України Про імміграцію, 25.06.2010 р. громадянин ОСОБА_2 ОСОБА_3 Хоан документований посвідкою на постійне проживання в Україні серії ОД№12752 (а.с. 16).

09.08.2016 р. ОСОБА_3 Хоан звернувся за власною ініціативою до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області із заявою про перевірку законності видачі посвідки на постійне місце проживання в Україні серії ОД № 12752 від 25.06.2010р. (а.с. 11).

12.08.2016р. (вих. № 5/3-253846) Головним управлінням ДМС України в Одеської області повідомлено про результати розгляду вищевказаної заяви та зазначено, що рішення про залишення позивача на постійне місце проживання та документування посвідкою скасовано згідно висновку ВГІРФО ГУ МВС України від 25.05.2012р. та додано при цьому копію зазначеного рішення (а.с. 12).

Так, 25.05.2012р. в.о. начальника ВГІРФО ГУМВС України в Одеській області прийнято Висновок про визнання громадянина ОСОБА_2 ОСОБА_3 Хоан таким, що не мав дозволу на імміграцію в Україну та необґрунтовано документованого посвідкою на постійне місце проживання в Україні, яким встановлено, що до матеріалів справи позивача долучено довідку №85 Одеської обласної державної адміністрації (вих. №13-308 від 25.03.2003р.) про включення до загального єдиного списку вєтнамських громадян, які приїхали до СРСР на професійне навчання, яка видана вже після документування ОСОБА_3 Хоан посвідкою на постійне проживання (а.с.13-15).

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Умови і порядок імміграції в Україну іноземців та осіб без громадянства визначає Закон України від 7 червня 2001 року № 2491-III «Про імміграцію» (далі - Закон № 2491-III, в редакції періоду спірних правовідносин).

Відповідно до п.3 ч. 1 ст. 5 Закону № 2491-III Кабінет Міністрів України затверджує зразок посвідки на постійне проживання, правила та порядок її оформлення і видачі.

На виконання вказаної норми Закону № 2491-III постановою Кабінету Міністрів України № 251 від 28.03.2012 р. затверджено Порядок оформлення, виготовлення і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання і технічного опису їх бланків (далі - Порядок № 251), пунктом 2 якого встановлено, що заяви для оформлення посвідок подаються іноземцями та особами без громадянства до територіальних органів або підрозділів ДМС за місцем проживання. Зразки заяв та порядок їх розгляду визначаються МВС.

На підставі зазначених положень постановою Кабінету Міністрів України № 681 від 15.07.2013 р. затверджено Тимчасовий порядок розгляду заяв для оформлення посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання (далі - Порядок № 681).

Пунктами 4.5, 4.6 Порядку № 681 передбачено, що працівник територіального органу чи підрозділу ДМС України при надходженні заяви про обмін посвідки перевіряє наявність підстав для обміну посвідки, звіряє відомості про іноземців чи осіб без громадянства, указані в їхніх паспортних документах, з даними, що містяться в цих заявах, перевіряє відсутність підстав для прийняття рішення про відмову у видачі посвідки, передбачених пунктом 17 Порядку № 251.

Після прийняття рішення матеріали, які стали підставою для обміну посвідки, долучаються до справи, на підставі якої посвідка видавалася вперше. У разі якщо посвідка видавалася одним територіальним органом (підрозділом) ДМС України, а обмін посвідки провадиться іншим органом (при зміні місця проживання), то до органу, який видав посвідку вперше, надсилається повідомлення про видачу нової посвідки, а недійсна посвідка - для знищення.

За результатами розгляду заяви у строк не більше семи днів (для посвідки на постійне проживання) і п'ятнадцяти днів (для посвідки на тимчасове проживання) з дня подачі всіх визначених цим Тимчасовим порядком документів начальниками (або їх заступниками) територіальних органів чи підрозділів ДМС України приймається рішення про видачу або відмову у видачі нової посвідки, яке затверджується Головою ДМС, а у разі його відсутності - заступником Голови ДМС України чи начальником територіального органу або підрозділу ДМС України чи його заступником.

Про прийняте рішення робиться відмітка в заяві із зазначенням терміну (у разі обміну посвідки на тимчасове проживання), до якого видається посвідка, або про причини відмови в її видачі.

В свою чергу, пунктом 17 Порядку № 251, на який посилається пункт 4.5 Порядку № 681, визначено перелік підстав, за наявності яких приймається рішення про відмову у видачі посвідки іноземцеві та особі без громадянства.

Пунктом 18 Порядку № 251 встановлено, що посвідка на постійне проживання скасовується територіальним органом або підрозділом ДМС, який її видав, у разі скасування дозволу на імміграцію в Україну відповідно до статей 12 і 13 Закону України «Про імміграцію».

При цьому, відповідно до п. 20 Порядку № 251 копія рішення про відмову у видачі посвідки або скасування посвідки на тимчасове проживання видається територіальним органом або підрозділом ДМС, який прийняв таке рішення, іноземцеві та особі без громадянства під розписку або надсилається рекомендованим листом таким особам і приймаючій стороні не пізніше ніж протягом п'яти днів з дня його прийняття.

У разі прийняття рішення про скасування посвідки вона підлягає вилученню та знищенню. При цьому відмітка про видачу посвідки в паспортному документі іноземця або документі, що посвідчує особу без громадянства, анулюється (вкладний талон вилучається).

Водночас, за змістом п.21 Порядку № 251 іноземцю та особі без громадянства протягом місяця з дня отримання копії рішення про відмову у видачі посвідки або скасування посвідки надано право на його оскарження шляхом звернення до ДМС або суду.

Підстави для скасування дозволу на імміграцію встановлені ст.12 Закону № 2491-III, перелік яких не є вичерпним. При цьому, ст. 13 цього ж Закону встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері імміграції, не пізніш як у тижневий строк надсилає копію рішення про скасування дозволу на імміграцію особі, стосовно якої прийнято таке рішення, та вилучає у неї посвідку на постійне проживання.

Порядок провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію і поданнями про його скасування та виконання прийнятих рішень затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 1983 від 26.12.2002 р. (далі - Порядок № 1983).

За змістом положень пунктів 21, 23-25 Порядку № 1983 дозвіл на імміграцію скасовується органом за місцем його видачі шляхом прийняття відповідного рішення, яке може бути оскаржено відповідно до законодавства, а посвідка на постійне проживання в іммігранта вилучається.

Зазначене узгоджується і з пунктами 2.6 і 3.7 Порядку № 681, якими передбачено, що посвідки, що були видані на підставі рішень, які скасовані наказом Голови ДМС, визнаються недійсними та підлягають вилученню.

Наказ Голови ДМС про скасування рішення про видачу або відмову у видачі посвідки може бути оскаржений до суду

Окрім цього, пунктом 2.6 і абзацом 2 пункту 3.4 Порядку № 681 також встановлено, що діловодство в територіальному органі ДМС України з питань оформлення посвідок на тимчасове проживання здійснюється з урахуванням положень Типової інструкції з діловодства в центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року № 1242 (далі - Інструкція з діловодства).

Згідно з положеннями пунктів 9, 12, 13, 15 Інструкції з діловодства документування управлінської інформації полягає у створенні документів, в яких фіксується з дотриманням установлених правил інформація про управлінські дії.

Вибір виду документа, призначеного для документування управлінської інформації (розпорядження, постанова, рішення, протокол тощо), зумовлюється правовим статусом установи, компетенцією посадової особи та порядком прийняття управлінського рішення (на підставі єдиноначальності або колегіальності).

Документ повинен відповідати положенням актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та спрямовуватись на виконання установою покладених на неї завдань і функцій.

Документ повинен містити обов'язкові для певного його виду реквізити, що розміщуються в установленому порядку, а саме: найменування установи - автора документа, назву виду документа (крім листів), дату, реєстраційний індекс документа, заголовок до тексту, текст, підпис.

Аналогічні положення стосовно вимог до документування управлінської інформації містяться у Інструкції з діловодства в апараті Державної міграційної служби України, затвердженої наказом Державної міграційної служби України № 320 від 21.11.2014 р., пунктом 2.1.2. якої встановлено, що право на створення, підписання, погодження, затвердження документів визначається актами законодавства, Положенням про Державну міграційну службу України, положеннями про структурні підрозділи та посадовими інструкціями.

Підставою для створення документів в апараті ДМС є необхідність засвідчення наявності і змісту управлінських дій, передавання, зберігання й використання інформації протягом певного часу або постійно.

За правилами пп.6 п.4 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 360 (далі - Положення № 360) ДМС відповідно до покладених на неї завдань приймає рішення про видачу дозволу на імміграцію, відмову в його видачі та скасування такого дозволу.

Пунктом 9 і пп.25 п. 10 цього Положення визначено, що ДМС у межах повноважень, передбачених законом, на основі та на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, наказів МВС видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує і контролює їх виконання. Підписує накази Голова ДМС, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій Міністра внутрішніх справ.

Комплексний аналіз наведених положень законодавства, яким врегульовано спірні правовідносини, з урахуванням їх юридичних зв'язків, документів організаційно-розпорядчого характеру, якими визначено порядок і форма прийняття органами ДМС їх рішень, дає підстави суду дійти висновку, що рішення про скасування дозволу на імміграцію і посвідки на постійне проживання в Україні повинні викладатись у вигляді рішення (наказу), підписаного головою відповідного територіального органу ДМС, які можуть бути оскаржені до ДМС або до суду.

У даному випадку у позовній заяві ставиться питання про скасування висновку перевірки матеріалів щодо правомірності документування посвідкою на постійне проживання в Україні позивача, який не є рішенням суб'єкта владних повноважень, у розумінні положень вищенаведених актів законодавства та підзаконних нормативно - правових актів, якими до того ж не передбачено можливості оскарження такого документа.

Оскаржуваний висновок, складений і затверджений за результатами відповідної перевірки є носієм інформації щодо виявлених уповноваженим на те органом порушень вимог міграційного законодавства, є документом, на підставі якого приймається відповідне рішення органом ДМС, а тому оцінка такого висновку (в тому числі й оцінка дій працівників органу ДМС щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки) може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на його підставі.

Пункт 1 ч.2 ст.17 КАС України визначає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вирішуючи цей спір, суд вважає за необхідне зазначити, що оскаржуваний висновок не належить за критеріями його юридичної природи до нормативно-правових актів чи до правових актів індивідуальної дії.

Зокрема, юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Другу групу актів за критерієм юридичної природи складають індивідуальні акти. Останні стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

Суд враховує, що оскаржуваний висновок не має вищевказаних ознак акта управління, який є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні п.1 ч. 2 ст.17 КАС України, оскільки, фактично є джерелом інформації і не встановлює, змінює, припиняє (скасовує) правові норми, не призводить до виникнення будь-яких прав і обов'язків позивача, конкретних адміністративно-правових відносин, учасником яких він є, а отже, не породжує правовідносин, що можуть бути предметом спору.

Аналогічну правову позицію висловлено Вищим адміністративним судом в ухвалі суду від 18.10.2016 р.К/800/12725/16.

Крім того, суд звертає увагу на те, що право на захист - самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорювання останнього.

Позивач зазначає, що його право порушено внаслідок прийняття відповідачем рішення про скасування дозволу на імміграцію, натомість в матеріалах справи таке відсутнє.

Відповідно до ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України: з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Суд вважає за необхідне зазначити, що позивачем обрано неналежний спосіб захисту своїх прав.

Частиною 2 ст. 71 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладаються на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідно до ст. 86 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.

За таких обставин, оцінивши наявні в матеріалах справи докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд вважає, що у задоволенні позовних вимог належить відмовити.

На підставі викладеного, керуючись ст. ст. 2, 7, 8, 9, 11, 71, 86, 128, 159-164, 167 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні адміністративного позову громадянина ОСОБА_1 Республіки ОСОБА_2 ОСОБА_3 Хоан до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області про скасування рішення, викладеного у формі Висновку, про визнання громадянина ОСОБА_2 ОСОБА_3 Хоан таким, що не мав дозволу на імміграцію в Україну та необґрунтовано документованого посвідкою на постійне місце проживання в Україні від 25.05.2012 р., зобовязання вчинити певні дії, відмовити.

Постанова може бути оскаржена до Одеського апеляційного адміністративного суду через Одеський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги в десятиденний строк з дня її проголошення, копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Суддя: Г.П. Самойлюк