Ухвала суду № 62299645, 27.10.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

27 жовтня 2016 року м. Київ К/800/43387/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Черпака Ю.К. (судді - доповідача),

Головчук С.В.,

Заїки М.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5 до комунальної установи «Одеське обласне бюро судово-медичної експертизи», треті особи - Головне слідче управління Міністерства внутрішній прав України, Генеральна прокуратура України, про забезпечення доступу до інформації,

за касаційною скаргою Генеральної прокуратури України на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2015 року,

встановив:

У грудні 2014 року ОСОБА_4, ОСОБА_5 звернулись в суд з цим позовом і, з урахуванням змінених позовних вимог, просили зобов'язати комунальну установу «Одеське обласне бюро судово-медичної експертизи» забезпечити їм доступ до інформації шляхом надання за їх індивідуальними чи колективними запитами публічної інформації, що знаходиться у володінні відповідача, а саме: завірених належним чином копій висновків судово-медичних експертиз щодо встановлення причин смерті 48 громадян, серед яких 5 невпізнаних, в тому числі 4 чоловіків та 1 жінки, що загинули насильницькою смертю від ушкоджень, які отримали під час масових заворушень у місті Одеса 2 травня 2014 року, у повному обсязі, включаючи описову частину цих висновків і відповідних їм актів лабораторних досліджень (без зазначення прізвищ, імен, по-батькові та інших персональних даних постраждалих, експертів і будь-яких інших осіб).

Ухвалою судді Одеського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2014 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі, оскільки спір є цивільним.

Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2015 року зазначене рішення скасовано та направлено справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Ухвалою судді Одеського окружного адміністративного суду від 10 березня 2015 року провадження у справі закрито у зв'язку з тим, що спір має розглядатися за правилами КПК України.

Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2015 року ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10 березня 2015 року скасовано, справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2015 року, позов задоволено. Зобов'язано комунальну установу «Одеське обласне бюро судово-медичної експертизи» забезпечити доступ ОСОБА_4 та ОСОБА_5 до інформації, шляхом надання за їх індивідуальними або колективними запитами публічної інформації, що знаходиться у її володінні, а саме: оформлених із знеособленням персональних даних висновків судово-медичних експертиз щодо встановлення причин смерті громадян ОСОБА_7, ОСОБА_6, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39, ОСОБА_40, ОСОБА_41, ОСОБА_49, ОСОБА_42, ОСОБА_43, ОСОБА_44, ОСОБА_45, ОСОБА_46, ОСОБА_47,, а також 5 невпізнаних в період складання висновків людей, в тому числі 4 чоловіків та 1 жінки (загальна кількість - 48 висновків), що загинули насильницькою смертю від ушкоджень, які отримали під час масових заворушень у місті Одесі 2 травня 2014 року, - в повному обсязі, включаючи описову частину цих висновків і відповідних їм актів лабораторних досліджень, без зазначення прізвищ, імен та по-батькові та інших персональних даних постраждалих, експертів та будь-яких інших осіб.

У касаційній скарзі Генеральна прокуратура України, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору, просить оскаржувані судові рішення скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову. Скаргу мотивує тим, що оприлюднення висновків судово-медичних експертиз є розголошенням відомостей досудового розслідування, такі дії є недопустимими та кримінально караними. Позивачі не є сторонами у кримінальному провадженні, тому не мають права знайомитись з цими висновками чи розголошувати їх. Комунальна установа «Одеське обласне бюро судово-медичної експертизи» не наділена повноваженнями вирішувати питання щодо розголошення відомостей досудового розслідування.

В запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_4 просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, посилаючись на їх законність та обґрунтованість. Звертає увагу на те, що Генеральним секретарем Ради Європи в квітні 2014 року створено міжнародну дорадчу групу з метою нагляду за дотриманням вимог Європейської конвенції з прав людини та практики Європейського суду з прав людини при розслідуванні випадків насильницьких дій, які мали місце в Україні, починаючи з листопада 2013 року. У звіті, представленому дорадчою групою Генеральному Секретарю Європи, йдеться про необхідність забезпечення достатнього громадського контролю за ходом того чи іншого розслідування. Право на істину щодо обставин розслідування не належить виключно особі, яка потерпіла від злочину, або його чи її родині, але також й іншим жертвам аналогічних порушень та широкому загалу в цілому. Рішення про оприлюднення конкретної інформації з обмеженим доступом (наприклад, матеріалів кримінальної справи), має приймати суд, а не слідчий чи прокурор, оскільки це суперечить практиці Європейського суду з прав людини.

Перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.

Судами встановлено, що позивачі у даній справі ОСОБА_4, ОСОБА_5 є журналістами.

Головним слідчим управлінням Міністерства внутрішніх справ України здійснюється досудове розслідування у кримінальному провадженні №12014160500003700 за фактом масових заворушень, що мали місце 2 травня 2014 року в Приморському районі м. Одеси, із застосуванням зброї, предметів, які використовувалися як зброя, що супроводжувалося насильством над особами, знищенням майна, та призвели до загибелі людей і інших тяжких наслідків, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 294 Кримінального кодексу України.

В ході досудового розслідування з метою встановлення причин смерті 43 осіб та 5 невпізнаних осіб, Головним слідчим управлінням Міністерства внутрішніх справ України призначено судово-медичні експертизи, проведення яких доручено комунальній установі «Одеське обласне бюро судово-медичної експертизи».

За результатами проведення судово-медичних експертиз щодо встановлення причин смерті вказаних осіб комунальною установою «Одеське обласне бюро судово-медичної експертизи» складено експертні висновки, які були надіслані до Головного слідчого управління Міністерства внутрішніх справ України, згідно з наявними у справі копіями супровідних листів.

12 червня 2014 року комунальна установа «Обласне бюро судово-медичної експертизи» надіслала відповідь на запит ОСОБА_48 від 10 червня 2014 року про надання інформації щодо порядку проведення судово-медичних експертиз трупів людей, загиблих під час масових зіткнень в м. Одесі 2 травня 2014 року та їх результатів.

В листі повідомлено, що інформація, отримана при проведенні судово-медичних експертиз трупів, є конфіденційною та службовою, доступ до якої регулюється чинним законодавством. Експерт не має права розголошувати без дозволу сторони кримінального провадження чи суду відомості, що стали йому відомі у зв'язку з виконанням обов'язків, про хід проведення експертизи та її результати, оскільки за це передбачена кримінальна відповідальність. Позивачу роз'яснено можливість отримання запитуваної інформації у слідчих, в провадженні яких знаходиться дана справа.

Згідно з листом слідчого управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області від 23 травня 2014 року № Ш-633, адресованому ОСОБА_48 на його звернення щодо надання відомостей про хід проведення досудового розслідування по кримінальному провадження по факту масових заворушень, які відбулись в м. Одеса 2 травня 2014 року, запитувана інформація щодо проведення судово-медичних експертиз трупів, судово-токсикологічних експертиз, та їх результати, згідно зі статтею 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» є службовою інформацією, яка належить до інформації з обмеженим доступом. Позивачу роз'яснено, що право отримувати інформацію про стан досудового розслідування та прийняті у кримінальному провадженні рішення мають особи, процесуальний статус яких визначений КПК України.

Вважаючи, що комунальна установа «Одеське обласне бюро судово-медичної експертизи», як суб'єкт господарювання, що створив інформацію в межах власної господарської діяльності, є розпорядником публічної інформації щодо порядку проведення судово-медичних експертиз трупів людей, загиблих під час масових зіткнень в м. Одесі 2 травня 2014 року, та їх результатів, позивачі звернулись в суд з цим позовом.

Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що спірна інформація (висновки судово-медичних експертиз) є публічною, оскільки підставою її створення є виконання Головним слідчим управлінням МВС України, як суб'єктом владних повноважень, своїх обов'язків, визначених КПК України під час досудового розслідування. Експертна установа не є суб'єктом владних повноважень, проте створила спірну інформацію і тому є її розпорядником в силу частини 1 статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Інформація з обмеженим доступом, оприлюднення якої є предметом даного позову, стосується масових заворушень, що відбулися 2 травня 2014 року у м. Одесі, які супроводжувалися вбивствами людей, нанесенням тілесних ушкоджень, підпалами, знищенням майна та масовими порушеннями громадського спокою. Вказані масові заворушення є надзвичайною подією, тому інформація, оприлюднення якої є предметом спору по даній справі, не може бути обмежена в доступі та підлягає наданню, оскільки існує лише гіпотетична ймовірність завдання істотної шкоди внаслідок її розголошення, а суспільний інтерес в доступі до цієї інформації переважає потенційну шкоду від її поширення.

Вирішуючи питання підсудності даного спору, касаційний суд виходить з того, що оскільки відповідачем у справі є експертна установа, а за правилами статті 303 КПК України можна оскаржити лише дії слідчого чи прокурора, то цей спір є адміністративним.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон 2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Відповідач є розпорядником публічної інформації, створеної в процесі виконання ним своїх обов'язків, визначених процесуальним законодавством.

Згідно з частиною 1 статті 6 Закону 2939-VI інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

В силу статті 8 Закону 2939-VI таємна інформація - інформація, доступ до якої обмежується відповідно до частини другої статті 6 цього Закону, розголошення якої може завдати шкоди особі, суспільству і державі. Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську таємницю, таємницю досудового розслідування та іншу передбачену законом таємницю. Порядок доступу до таємної інформації регулюється цим Законом та спеціальними законами.

Відповідно до статті 29 Закону України «Про інформацію» інформація з обмеженим доступом може бути поширена, якщо вона є суспільно необхідною, тобто є предметом суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну шкоду від її поширення. Предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов'язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо.

Згідно з частиною 2 статті 6 Закону 2939-VI обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Аналіз вказаних положень законів свідчить, що розпорядник повинен застосовувати вимоги, передбачені частиною 2 статті 6 Закону № 2939-VІ, з урахуванням особливостей вказаних положень, і це повинно здійснюватись таким чином: 1) встановлення відповідності обмеження доступу до запитуваної конфіденційної інформації одному із захищених інтересів; 2) встановлення можливості завдання істотної шкоди цим інтересам; 3) порівняння цієї потенційної шкоди з правом громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини. Якщо ця шкода не переважає суспільний інтерес в доступі до інформації, то конфіденційна інформація може бути розголошена і доступ до неї не може бути обмежений.

Належність запитуваної інформації до таємної на підставі статті 8 Закону № 2939-VІ відповідно не є єдиною достатньою підставою для обмеження доступу до неї. Обмеження доступу до конкретної інформації допускається у разі, якщо за визначенням вона є таємною та за умови застосування сукупності вимог пунктів 1- 3 частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ.

Відповідно до пункту 3 частини 4 статті 22 Закону № 2939-VІ відмова у задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто у відмові розпорядник інформації зобов'язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі.

З відмови у доступі до публічної інформації повинно вбачатися:

1) якому з перелічених у пункті 1 частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ інтересів відповідає обмеження, а також чому обмеження доступу відповідає зазначеному інтересу (інтересам);

2) у чому конкретно полягає шкода правомірному інтересу (інтересам); яким є причинно-наслідковий зв'язок між наданням доступу та можливим настанням шкоди; чому ця шкода є істотною; яка ймовірність настання шкоди внаслідок надання доступу до інформації (пункт 2 частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ);

3) чому шкода від надання інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (пункт 3 частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ) .

Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї зі цих трьох підстав означає, що законних підстав для обмеження доступу до інформації немає, а відмова у доступі до публічної інформації є незаконною.

Таким чином, відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник в листі вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.

Запитувана позивачами інформація є інформацією з обмеженим доступом, вона може бути надана розпорядником інформації. Однак відмовляючи у задоволенні запиту на інформацію, розпорядник інформації - комунальна установа «Одеське обласне бюро судово-медичної експертизи» не обґрунтувала свою відмову так, як цього вимагає закон.

У свою чергу інформація з обмеженим доступом має надаватись розпорядником інформації, якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації, які існували раніше (частина 4 статті 6 Закону).

Суди вважали, що надзвичайність і трагічність подій, які відбулись в м. Одесі 2 травня 2014 року та призвели до масової загибелі людей, є об'єктом гострої суспільної дискусії, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну шкоду від її поширення. За цих обставин суди вважали спірну інформацію суспільно необхідною.

У зв'язку з цим касаційний суд вважає, що суди обґрунтовано задовольнили позов шляхом зобов'язання комунальної установи «Одеське обласне бюро судово-медичної експертизи» забезпечити доступ позивачів до висновків судово-медичних експертиз щодо встановлення причин смерті громадян, що загинули під час масових заворушень у місті Одесі 2 травня 2014 року.

Доводи касаційної скарги наведених висновків суду не спростовують.

Відповідно до статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

За наведених обставин колегія суддів приходить до висновку, що судами ухвалено рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

Керуючись статтями 220-1, 223, 224, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ухвалив:

Касаційну скаргу Генеральної прокуратури України відхилити, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2015 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та оскарженню не підлягає.

Судді: Черпак Ю.К. Головчук С.В. Заїка М.М.