Ухвала суду № 62194435, 21.10.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"21" жовтня 2016 р. м. Київ К/800/4336/16

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді: Шведа Е.Ю.,

суддів: Горбатюка С.А.,

Мороз Л.Л.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу за

касаційною скаргою Підприємства з іноземними інвестиціями «Амік Україна»

на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2016 року

у справі № 826/15619/15

за позовом Підприємства з іноземними інвестиціями «Амік Україна»

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України

про визнання протиправною і скасування постанови та припису,

встановив:

Підприємство з іноземними інвестиціями «Амік Україна» (далі - ПІІ «Амік Україна») звернулось до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - Інспекція), в якому просило визнати протиправними та скасувати постанову Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Миколаївській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 12/1014-3979-15 від 21 липня 2015 року, припис № 14 від 13 липня 2015 року.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2015 року позов задоволено, визнано протиправними та скасовано постанову та припис.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2016 року рішення суду першої інстанції скасовано, ухвалено нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Доводи касаційної скарги мотивовані тим, що висновки суду апеляційної інстанції суперечать правовій позиції, викладеній в постанові Верховного Суду України. Вказує, що відповідачем притягнуто його до відповідальності поза межами граничного строку застосування адміністративно-господарських санкцій. Також зазначає, що зупинення (заборона) експлуатації закінчених будівництвом об'єктів можлива лише за вмотивованим рішенням, проте законодавством не передбачено можливості такого зупинення шляхом видання припису про усунення порушення вимог законодавства.

В запереченнях, що надійшли на адресу суду, відповідач вважає касаційну скаргу необґрунтованою та просить залишити її без задоволення, рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Судами встановлено, що у 2003 році ПІІ «Лукойл-Україна» проведено реконструкцію АЗС за адресою: м. Миколаїв, пр-т. Героїв Сталінграду, 5-а шляхом влаштування стаціонарного автомобільного газозаправного пункту на 2 резервуари для зріджених газів пропан-бутану загальною ємністю 10 куб. м., газозаправної колонки та навісу.

На підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України «Про проведення позапланової перевірки» від 15 червня 2015 № 583 та постанови старшого слідчого в ОВС Слідчого управління УМВС України в Миколаївській області підполковника міліції Демяненко І.В. про призначення перевірки додержання вимог містобудівного законодавства за матеріалами досудового розслідування, внесеного до єдиного реєстру досудових розслідувань за № 12015150000000055 від 12 березня 2015 року, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил АЗС ПІІ «Амік Україна» за адресою: м. Миколаїв, пр-т. Героїв Сталінграду, 5-а з 07 липня 2015 року по 13 липня 2015 року, за наслідками якої складено відповідний акт перевірки.

Зазначеним актом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № б/н від 13 липня 2015 року встановлено, що позивачем не надано до перевірки рішення державної технічної комісії про прийняття реконструйованої в 2003 році АЗС в експлуатацію, а також інші документи, що підтверджують та надають право експлуатувати реконструйовану АЗС. Відповідно до порядку віднесення об'єктів будівництва до IV та V категорій складності, вказаний об'єкт відноситься до V категорій складності оскільки є об'єктом підвищеної небезпеки.

13 липня 2015 року Інспекцією на підставі акта перевірки від 13 липня 2015 року № б/н, складено припис № 14 про усунення порушень вимог законодавства у сферах містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким позивача, за експлуатацію АЗС без документів, що дають право експлуатувати реконструйовану АЗС, зобов'язано:

- зупинити експлуатацію реконструйованої АЗС за адресою: м. Миколаїв, пр-т. Героїв Сталінграду, 5-а, до прийняття в експлуатацію згідно вимог чинного законодавства;

- усунути порушення містобудівного законодавства шляхом прийняття реконструйованої АЗС за адресою: м. Миколаїв, пр-т. Героїв Сталінграду, 5-а, до експлуатації в порядку, визначеному законодавством в термін до 20 жовтня 2015 року;

- у разі неприйняття реконструйованої АЗС за адресою: м. Миколаїв, пр-т. Героїв Сталінграду, 5-а, в експлуатацію згідно з вимогами чинного законодавства, привести об'єкт у стан, що відповідав стану на момент введення до експлуатації актом державної технічної комісії про готовність закінченого будівництвом об'єкта до експлуатації від 17 червня 2002 року в термін до 20 жовтня 2015 року.

21 липня 2015 року Інспекцією прийнято постанову № 12/1014-3979-15, якою на позивача за порушення вимог ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», з урахуванням абз. 6 п. 6 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», накладено штраф в сумі 1096200 грн.

Позивач, не погодившись з такими рішеннями відповідача, звернувся до суду з даним позовом про визнання їх протиправними та скасування.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що минули строки застосування до позивача адміністративно-господарських санкцій, а також позовна вимога про скасування припису підлягає задоволенню, оскільки в основу припису покладено порушення позивачем ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», хоча вказаний закон в 2003 році не діяв, а набрав чинності лише 12 березня 2011 року.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що відповідачем дотримано строк, передбачений ч. 11 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» для застосування адміністративно-господарських санкцій. Крім цього, суд виходив з того, що позивач кожен день експлуатує реконструйовану АЗС без дозвільних документів, хоч має можливість оформити в установленому законом порядку здачу її в експлуатацію, але не виконуючи такого обов'язку вчиняє правопорушення щоденно. Таким чином, моментом виявлення правопорушення вчиненого позивачем, є момент перевірки, у зв'язку з чим річний строк притягнення до відповідальності позивача, передбачений ст. 250 ГК України, не порушено.

Суд касаційної інстанції не погоджується з таким висновком суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до абз. 1 ч. 2 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до IV і V категорій складності, здійснюється на підставі акта готовності об'єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Ч. 8 ст. 39 вказаного закону визначено принцип, відповідно до якого експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.

П. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачена відповідальність, зокрема, за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію.

Так, відповідно до змісту п. 6 ч. 2 ст. 2 зазначеного закону суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації об'єктів V категорії складності - у розмірі дев'ятисот мінімальних заробітних плат.

Суд першої інстанції, розглядаючи справу, вірно вказав, що при розгляді спорів цієї категорії суди мають з'ясовувати питання щодо наявності в діях суб'єкта містобудування складу правопорушення, зокрема, факту закінчення будівництвом відповідного об'єкта, наявності на той момент встановленого законодавством обов'язку вводити об'єкт в експлуатацію, невведення в експлуатацію та використання об'єкта, закону, який би встановлював відповідальність за невиконання обов'язку із введення в експлуатацію, а також дотримання строків притягнення до публічної відповідальності.

Ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних (часових) застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», ст. 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у вказаному законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року N 1988-III).

19 січня 2012 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено у новій редакції, п. 6 ч. 2 ст. 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Відповідно до ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 09 лютого 1999 року N 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зокрема, положення п. 6 ч. 2 ст. 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання, що свідчить про помилковість висновків суду апеляційної інстанції з приводу того, що експлуатуючи об'єкт, позивач щоденно вчиняє правопорушення, у зв'язку з чим моментом виявлення правопорушення вчиненого позивачем є момент перевірки.

Ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

Така правова позиція міститься в постанові Верховного Суду України від 04 березня 2014 року у справі № 21-433а13, яка має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права відповідно до ст. 2442 КАС України.

Судом першої інстанції встановлено та не заперечується сторонами, що будівельні роботи на об'єкті будівництва АЗС за адресою: м. Миколаїв, пр-т. Героїв Сталінграду, 5-а закінчені позивачем у 2003 році, після чого об'єкт використовувався і використовується позивачем на час розгляду справи.

Отже, на час закінчення будівництва та початку використання об'єкту закон, на підставі якого на позивача накладено штраф (Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» в редакції від 19 січня 2012 року), не діяв, що виключає можливість притягнення позивача до відповідальності на підставі цього закону.

Крім того, судом першої інстанції зроблено вірний висновок щодо спливу строків накладення на позивача адміністративно-господарський санкцій.

Відповідно до ст. 250 ГК України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб'єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб'єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом.

Дія цієї статті не поширюється на штрафні санкції, розмір і порядок стягнення яких визначені Податковим кодексом України та іншими законами, контроль за дотриманням яких покладено на органи доходів і зборів.

Разом з тим, ч. 11 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачено, що штраф може бути накладено на суб'єктів містобудування протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніш як через три роки з дня його вчинення.

З наведеної норми закону вбачається, що вона містить два присічних строки накладення на суб'єктів містобудування штрафу:

1) шість місяців з дня виявлення порушення, який дотримано органом державного архітектурно-будівельного контролю, приймаючи спірну постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 12/1014-3979-15 від 21 липня 2015 року;

2) три роки з дня вчинення суб'єктом містобудування порушення, який не дотримано органом державного архітектурно-будівельного контролю, оскільки з урахуванням початку експлуатації об'єкта будівництва АЗС за адресою: м. Миколаїв, пр-т. Героїв Сталінграду, 5-а (2004 рік), вказаний строк сплинув 2007 року, що в свою чергу є також самостійною підставою для скасування рішення Інспекції, прийнятого за наслідками проведення позапланової перевірки.

Відтак, спірна постанова Інспекції про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 12/1014-3979-15 від 21 липня 2015 року є протиправною та підлягає скасуванню.

Також вірним є висновок суду першої інстанції з приводу задоволення позовних вимог про скасування спірного припису № 14 від 13 липня 2015 року, оскільки в основу вимоги вказаного припису покладено порушення позивачем ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», проте вказаний закон в 2004 році не діяв, а набрав чинності лише 12 березня 2011 року.

Крім того, відповідно до змісту п. 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (в редакції на час виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок № 553), посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право: видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (пп. 3); забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію (пп. 10).

Судами не встановлено наявність, а відповідачем не надано письмового вмотивованого рішення керівника Інспекції чи його заступника щодо заборони експлуатації спірного об'єкта. Зважаючи на відсутність у цьому випадку такого рішення, суд касаційної інстанції вважає незаконним припис Інспекції № 14 від 13 липня 2015 року в частині зобов'язання позивача зупинити експлуатацію об'єкта будівництва. Крім того, відповідно до ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється. Таким чином, експлуатація спірного об'єкта, який не прийнято в експлуатацію, заборонена законом.

Водночас, суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що факт підписання вказаного припису керівником Інспекції не може ототожнюватись із вмотивованим письмовим рішенням такого керівника чи його заступника, як це передбачено чинним законодавством України.

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов законного та обґрунтованого висновку про задоволення позову. Суд апеляційної інстанції помилково скасував його законне та обґрунтоване рішення.

Згідно з ч. 1 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Відповідно до ст. 226 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.

Отже, касаційна скарга підлягає задоволенню, а постанова суду апеляційної інстанції скасуванню з залишенням в силі постанови суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 220, 222, 223, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

у х в а л и в:

Касаційну скаргу Підприємства з іноземними інвестиціями «Амік Україна» задовольнити.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2016 року скасувати та залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2015 року.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: