Ухвала суду № 62194376, 20.10.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"20" жовтня 2016 р. м. Київ К/800/13725/15

К/800/14282/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Черпака Ю.К. (головує в судовому засіданні), Загороднього А.Ф., Заїки М.М.,секретаря судового засідання Ковтонюка С.Д.,

за участі представника позивачів - адвоката Ващука Я.В., представників Херсонської обласної ради - Глущенка А.П. і Генеральної прокуратури України Чубенка В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15 до Херсонської обласної ради, третя особа: Прокуратура Херсонської області, про визнання нечинними рішень,

за касаційними скаргами Херсонської обласної ради та прокуратури Херсонської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2015 року,

встановив:

У липні 2014 року ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15 звернулись до суду з позовом про визнання нечинними рішень Херсонської обласної ради ХХХ сесії шостого скликання від 27 лютого 2014 року № 979 «Про складення повноважень голови Херсонської обласної ради ОСОБА_16» та від 27 лютого 2014 року № 980 «Про головуючого на ХХХ сесії обласної ради шостого скликання».

В обгрунтування позову зазначали, що питання складення повноважень голови обласної ради ОСОБА_16 не вносилося до порядку денного ХХХ сесії шостого скликання, це питання не ставилося на обговорення та по ньому не проводилось таємного голосування. Крім того, оскаржувані рішення підписані депутатом обласної ради Голубенко Н.О., яка не мала права підпису, оскільки не була обрана головуючим цього засідання у спосіб, передбачений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2014 року в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2015 року постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2014 року скасовано, прийнято нове рішення про часткове задоволення позову. Скасовано рішення Херсонської обласної ради від 27 лютого 2014 року №979 «Про складення повноважень голови Херсонської обласної ради ОСОБА_16» та №980 «Про головуючого на ХХХ сесії шостого скликання». В іншій частині позову відмовлено.

Не погодившись із рішенням апеляційного суду, Херсонська обласна рада та прокуратура Херсонської області звернулись з касаційними скаргами, в яких посилаються на порушення цим судом норм матеріального і процесуального права, просять його скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції. В скаргах звертають увагу на те, що в даному випадку відбулось не звільнення голови обласної ради, а його дострокове припинення повноважень за власною заявою про складання повноважень, тому таємне голосування законом не вимагається.

20 березня 2015 року Херсонська обласна рада звернулась до Одеського апеляційного адміністративного суду із заявою про перегляд за нововиявленими обставинами постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2015 року у даній справі.

Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2015 року заяву задоволено, постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2015 року скасовано та прийнято нову ухвалу, якою апеляційну скаргу залишено без задоволення, а постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2014 року залишено без змін.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03 серпня 2016 року (К/800/18031/15) зазначені судові рішення скасовано, заяву Херсонської обласної ради про перегляд за нововиявленими обставинами постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2015 року залишено без задоволення.

Справа вирішується за відсутності прокуратури Херсонської області, яка була належним чином повідомлена про дату, час і місце судового розгляду справи.

Заслухавши сторін, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційні скарги підлягають задоволенню.

Судами встановлено, що розпорядженням голови Херсонської обласної ради ОСОБА_16 від 17 лютого 2014 року скликано на 27 лютого 2014 року ХХХ сесію шостого скликання обласної ради.

Згідно з протоколом сесії від 27 лютого 2014 року, на якій були присутніми 57 депутатів, сесію відкрито головою обласної ради, під головуванням якого обрано лічильну групу, секретаріат сесії, юридичну та прес-групи.

Після вирішення процедурних питань та 30-хвилинної перерви на сесії виступила депутат Херсонської обласної ради Голубенко Н.О. з повідомленням про те, що громада Херсонської області вимагає звільнення голови ради ОСОБА_16

Далі, як видно з протоколу сесії від 27 лютого 2014 року, після виступу депутата Голубенко Н.О., ОСОБА_16 оголосив свою заяву про звільнення з посади голови Херсонської обласної ради.

Відповідно до наявної в матеріалах справи копії цієї заяви, ОСОБА_16 довів до відома Херсонської обласної ради, що знімає з себе повноваження голови ради, однак під тиском.

За результатами відкритого голосування щодо поданої заяви ОСОБА_16 та взяття її до відома проголосувало: «за» - 51 депутат, «проти» - 1, «утрималось» - 0, «не голосувало» - 5 депутатів.

Внаслідок голосування 27 лютого 2014 року Херсонська обласна рада прийняла рішення № 979 «Про складення повноважень голови Херсонської обласної ради ОСОБА_16»

Далі, депутати обрали Голубенко Н.О. головуючим на ХХХ сесії шостого скликання, про що прийнято відповідне рішення від 27 лютого 2014 року № 980.

Протокол засідання ХХХ сесії шостого скликання Херсонської обласної ради та оскаржувані рішення сесії підписані депутатом ради Голубенко Н.О.

Вважаючи, що рішення Херсонської обласної ради від 27 лютого 2014 року № 979 «Про складення повноважень голови Херсонської обласної ради ОСОБА_16» та рішення № 980 «Про головуючого на ХХХ сесії обласної ради шостого скликання» прийняті з порушенням визначеної законом процедури, позивачі звернулись в суд з цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, окружний суд виходив з того, що позивачі не довели наявність порушення оскаржуваними рішеннями Херсонської обласної ради їх прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин, які потребують судового захисту, та належними і допустимими доказами не підтвердили наявність обставин, які б свідчили про неправомірність цих рішень.

Апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов частково, вважав, що звільнення голови ради повинно вирішуватися виключно на пленарних засіданнях ради і лише шляхом проведення таємного голосування з цього питання. Крім цього, суд встановив, що написання ОСОБА_16 в сесійній залі заяви про зняття з себе повноважень здійснено під тиском, тому така заява не є підставою для припинення повноважень голови ради, оскільки вона не свідчить про його власне волевиявлення.

Правовий статус голови обласної ради визначено у статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (у редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин).

Згідно з частиною 1 статті 55 Закону голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повноважень ради.

Частиною 2 цієї статті Закону визначено, що голова ради здійснює свої повноваження до припинення ним повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків, передбачених частинами четвертою та п'ятою цієї статті. Голова ради вважається звільненим з посади з дня припинення ним депутатських повноважень або повноважень голови.

Відповідно до частини 4 статті 55 Закону у своїй діяльності голова ради є підзвітним раді та може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш як дві третини депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради. Звільнення особи з посади голови ради не має наслідком припинення нею повноважень депутата цієї ради.

Частина 5 статті 55 Закону визначає, що повноваження голови районної, обласної, районної у місті ради також вважаються достроково припиненими без припинення повноважень депутата ради в разі:

1) звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови ради;

2) порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених законом;

3) набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за адміністративне корупційне правопорушення, пов'язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції».

Зазначені повноваження голови районної, обласної, районної у місті ради припиняються, а відповідна особа звільняється з посади голови ради з дня прийняття відповідною радою рішення, яким береться до відома зазначений факт.

Згідно з частиною 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання, як, зокрема: обрання голови ради, відповідно заступника голови районної ради та першого заступника, заступника голови обласної ради, звільнення їх з посади (пункт 1); прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата ради в порядку, встановленому законодавством (пункт 10).

Тобто, закон розмежовує такі поняття, як «припинення повноважень голови ради» та «звільнення з посади голови ради», оскільки для вирішення питання про дострокове припинення повноважень голови обласної ради без припинення повноважень депутата ради стаття 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вимагає лише подання заяви про складення повноважень, наслідком чого є припинення повноважень. Про інші вимоги чи умови у законі не йдеться.

Не містить вимог щодо таємного голосування у даному випадку й Регламент Херсонської обласної ради, а навпаки, він містить вичерпний перелік випадків, коли таке проводиться в обов'язковому порядку: обрання та звільнення голови ради; обрання та звільнення заступників голови ради; прийняття рішення про недовіру голові; за рішенням сесії, на вимогу не менш 20 відсотків від числа депутатів, постійної комісії ради чи голови ради.

У даній справі оскаржується рішення Херсонської обласної ради, яким вирішено взяти до відома заяву ОСОБА_16 про складення ним повноважень голови цієї ради. Питань, які потребують проведення радою таємного голосування на пленарному засіданні, Херсонська обласна рада не вирішувала.

Тобто, 27 лютого 2014 року депутати голосували не за звільнення голови обласної ради ОСОБА_16, а за взяття до відома його заяви про складання повноважень й відповідно припинення ним таких повноважень. Подану заяву депутати вважали прийнятною.

Щодо доводів позивачів про те, що заява ОСОБА_16 про зняття з себе повноважень голови обласної ради здійснена під тиском, то він не довів відсутності волевиявлення на вчинення таких дій, крім того, оцінці підлягає сам факт подання цієї заяви. Слід також враховувати, що ОСОБА_16 не відкликав подану ним заяву про складання повноважень голови обласної ради.

У зв'язку з цим відсутні підстави вважати, що Херсонська обласна рада порушила положення Закону України «Про органи місцевого самоврядування в Україні» при прийнятті рішення від 27 лютого 2014 року № 979 «Про складення повноважень голови Херсонської обласної ради ОСОБА_16», оскільки рада діяла в межах закону.

Дійсно, частиною 3 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов'язково проводиться у випадках, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону.

Однак це слід розуміти так, що таємне голосування вимагається у випадку вирішення питання про звільнення голови ради з посади, і стаття 55 закону не передбачає проведення такого голосування у випадку вирішення питання про дострокове припинення повноважень голови обласної ради без припинення повноважень депутата ради за пунктом 1 частини 5 цієї статті.

Стосовно рішення Херсонської обласної ради від 27 лютого 2014 року № 980 «Про головуючого на ХХХ сесії обласної ради шостого скликання», касаційний суд виходить з наступного.

Відповідно до частини 8 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб'єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті або у разі якщо такі посади є вакантними, сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.

Частиною 10 цієї статті Закону визначено, що сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.

Після складання головою Херсонської обласної ради ОСОБА_16 своїх повноважень його посада була вакантною, а Голубенко Н.О. є депутатом цієї ради, тому подальше обрання її головуючим депутатом сесії не порушує норм закону.

Враховуючи, що відповідач у спірних правовідносинах діяв у межах закону, у задоволенні даного позову слід відмовити.

Виходячи з приписів статті 226 КАС України, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із залишенням в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване помилково.

Керуючись статтями 221, 223, 226, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ухвалив:

Касаційні скарги Херсонської обласної ради та прокуратури Херсонської області задовольнити.

Скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2015 року та залишити в силі постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2014 року.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає.

Судді: Черпак Ю.К. Загородній А.Ф. Заїка М.М.