Постанова № 61947047, 06.10.2016, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа: № 826/26918/15 Головуючий у 1-й інстанції: Літвінова А.В.

Суддя-доповідач: Троян Н.М.

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 жовтня 2016 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Троян Н.М.,

суддів - Бужак Н.П., Твердохліб В.А.,

за участю секретаря - Бесараб В.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Києві, апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 липня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Міністерства внутрішніх справ України в особі Центральної комісії Міністерства внутрішніх справ України з розгляду питань, пов'язаних з установленням статусу учасника бойових дій про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И Л А :

У грудні 2015 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому, з урахуванням уточнень, просив: зобов'язати Центральну комісію Міністерства внутрішніх справ України з розгляду питань, пов'язаних з установленням статусу учасника бойових дій надати ОСОБА_2 статус учасника бойових дій.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 липня 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Позивач, не погоджуючись із зазначеною постановою, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить суд скасувати постанову та прийняти нову, якою адміністративний позов задовольнити у повному обсязі.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та апеляційну скаргу, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню частково, виходячи з наступного.

Як свідчать матеріали справи, ОСОБА_2, згідно довідки управління кадрового забезпечення Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області від 13.10.2014 №3/в/5488 та посвідчення про відрядження Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області №0002800 знаходився у відрядженні у місті Сватово Луганської області з 07.06.2014 по 01.08.2014 з метою несення служби з охорони громадського порядку в районах проведення антитерористичної операції на території Луганської та Донецької областей (а.с. 14-15).

20 лютого 2015 року ОСОБА_2 звернувся до міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій з заявою від 19.02.2016, в якій просив розглянути питання про встановлення йому статусу учасника бойових дій як особі, яка брала безпосередню участь в антитерористичній операції відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №413 (а.с. 85). Вказана заява одержана представником міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій 23.02.2015, що підтверджується зворотнім повідомленням про вручення поштового відправлення, при цьому позивач відповіді не отримав.

У подальшому, позивач звернувся до Міністра внутрішніх справ України із зверненням, в якому з посиланням на перебування як старшини міліції у відрядженні для несення служби з охорони громадського порядку в районах проведення антитерористичної операції на території Луганської та Донецької областей, просив надати йому статус учасника бойових дій як особі, яка захищала незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брав безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпечення її проведення (а.с. 12-13).

Листом від 23.09.2015 №6/2/2-7561 Департаментом кадрового забезпечення Міністерства внутрішніх справ України повідомлено, що ОСОБА_2 проходив службу на посаді міліціонера батальйону патрульної служби міліції особливого призначення «Київщина» Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області у період з 14.05.2014 по 22.09.2014. Відповідно до наказу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області від 07.06.2014 №446 о/с дск з 07.06.2014 по 01.08.2014 позивач направлений в район проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей. У той же час, станом на момент направлення вказаного листа у Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області немає відповідного рішення Антитерористичного центру при Службі безпеки України про залучення позивача до виконання завдань антитерористичної операції в районах її проведення (а.с. 19).

Вважаючи порушенням своїх прав з боку відповідача та з метою їх відновлення позивач звернувся за захистом до суду.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що доказів про залучення позивача до виконання завдань антитерористичної операції в районах її проведення під час звернення до Міністра внутрішніх справ України позивачем не надано, відтак правові підстави для задоволення позовних вимог в частині зобов'язання Центральної комісії Міністерства внутрішніх справ України з розгляду питань, пов'язаних з наданням статусу учасника бойових дій, надати позивачу статус учасника бойових дій відсутні.

На думку колегії суддів позиція суду першої інстанції є невірною з огляду на наступне.

Основні засади державної політики у сфері соціального захисту ветеранів війни визначені Законом України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» №3551-ХІІ від 22.10.1993 (далі - Закон №3551-XII).

Статтею 5 Закону №3551-XII визначено, що учасниками бойових дій є особи, які брали участь у виконанні бойових завдань по захисту Батьківщини у складі військових підрозділів, з'єднань, об'єднань всіх видів і родів військ Збройних Сил діючої армії (флоту), у партизанських загонах і підпіллі та інших формуваннях як у воєнний, так і у мирний час.

Згідно п. 19 частини першої статті 6 Закону №3551-XII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) учасниками бойових дій визнаються: військовослужбовці (резервісти, військовозобов'язані) та працівники Збройних Сил України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної прикордонної служби України, особи рядового, начальницького складу, військовослужбовці, працівники Міністерства внутрішніх справ України, Управління державної охорони України, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції, а також працівники підприємств, установ, організацій, які залучалися та брали безпосередню участь в антитерористичній операції в районах її проведення у порядку, встановленому законодавством.

Порядок надання статусу учасника бойових дій особам, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №413 (надалі Порядок №413 в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до п.2 Порядку №413 статус учасника бойових дій надається:

- військовослужбовцям (резервістам, військовозобов'язаним) та працівникам Збройних Сил, Національної гвардії, СБУ, Служби зовнішньої розвідки, Держприкордонслужби, Держспецтрансслужби, військовослужбовцям військових прокуратур, особам рядового, начальницького складу, військовослужбовцям, працівникам МВС, Управління державної охорони, Держспецзв'язку, ДСНС, ДПтС, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення;

- особам, які у складі добровольчих формувань, що були утворені або самоорганізувалися для захисту незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України, брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення, за умови, що в подальшому такі добровольчі формування були включені до складу Збройних Сил, МВС, Національної гвардії та інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів.

Пунктом 4 Порядку №413 визначено, що підставою для надання особам статусу учасника бойових дій є: документи про безпосереднє залучення до виконання завдань антитерористичної операції в районах її проведення, направлення (прибуття) у відрядження до районів проведення антитерористичної операції, їх перебування в таких районах з метою виконання завдань із захисту незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України шляхом безпосередньої участі в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення (витяги з наказів керівника Антитерористичного центру при СБУ про залучення до проведення антитерористичної операції, директив, розпоряджень, посвідчень про відрядження, оперативних завдань, журналів бойових дій, бойових донесень, дислокацій, книг нарядів, графіків несення служби, звітів, зведень, донесень, матеріалів спеціальних (службових) розслідувань за фактами отримання поранень, а також інші офіційні документи, видані державними органами, що містять достатні докази про безпосередню участь особи у виконанні завдань антитерористичної операції у районах її проведення).

З огляду на вказані законодавчі положення вбачається, що статус учасника бойових дій, у відповідності до приписів Порядку №413, надається особам, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, що підтверджується відповідними документами, перелік яких наведено у пункті 2 Порядку №413.

Як свідчать матеріали справи, згідно листа від 17.11.2015 №6/2/2-Ч-1972, Ч-1983 Департамента персоналу, організації освітньої та наукової діяльності Міністерства внутрішніх справ України станом на день надання відповіді рішення керівника Антитерористичного центру при СБУ про залучення позивача до проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей відсутнє (а.с. 22).

Листом від 05.10.2015 №33/5-11222 Штаб Антитерористичного центру при СБУ повідомив, що відносно позивача наказ керівника АТЦ при СБУ по залученню до проведення антитерористичної операції не видавався (а.с. 20).

Таким чином, у матеріалах справи відсутні будь-які документи, які посвідчували залучення ОСОБА_2 до виконання завдань антитерористичної операції в районах її проведення у відповідності до п. 2 Порядку №413.

Відповідно до п. 5 Порядку №413 рішення про надання статусу учасника бойових дій приймається, зокрема: комісіями з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, утвореними в Міноборони, МВС, Національній гвардії, СБУ, Службі зовнішньої розвідки, Адміністрації Держприкордонслужби, Адміністрації Держспецтрансслужби, Генеральній прокуратурі України, Управлінні державної охорони, Адміністрації Держспецзв'язку, ДСНС, ДПтС (далі - комісія).

Згідно з п. 6 Порядку №413 для надання статусу учасника бойових дій особам, зазначеним в абзацах другому та третьому пункту 2 цього Порядку, командири (начальники) військових частин (органів, підрозділів) або інші керівники установ, закладів у місячний строк після завершення особами виконання завдань антитерористичної операції в районах її проведення (після видання відповідного наказу керівника Антитерористичного центру при СБУ) зобов'язані подати на розгляд комісії, утвореної міністерством, центральним органом виконавчої влади чи іншим державним органом, у підпорядкуванні яких перебували військові частини (органи, підрозділи), установи та заклади, у складі яких проходили службу чи працювали особи, довідки за формою згідно з додатком 1 та документи із зазначених у пункті 4 цього Порядку, які є підставою для надання особам статусу учасника бойових дій. У разі коли місце постійної дислокації військової частини (органу, підрозділу) або установи, закладу розташоване безпосередньо у районі проведення антитерористичної операції, документи командирами (начальниками) або іншими керівниками установ, закладів подаються на розгляд комісії у місячний строк після зарахування осіб до списків військової частини (органу, підрозділу) або установи, закладу чи призначення їх на відповідні посади.

Комісії вивчають документи, у разі потреби заслуховують пояснення осіб, стосовно яких вони подані, свідків та у місячний строк з дня надходження документів приймають рішення щодо надання статусу учасника бойових дій. За відсутності підстав повертають їх до військових частин (органів, підрозділів), установ, закладів з метою подальшого доопрацювання.

Комісії інформують у місячний строк Державну службу у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції про осіб, яким надано статус учасника бойових дій, за формою згідно з додатком 3.

Комісії подають на розгляд міжвідомчої комісії документи із спірних питань, які потребують міжвідомчого врегулювання.

Міжвідомча комісія розглядає документи, надіслані комісіями, та у разі потреби уточнює інформацію про осіб, стосовно яких вони подані (надсилає необхідні запити тощо), заслуховує пояснення таких осіб, свідків, представників державних органів та у місячний строк з дня надходження документів (уточненої інформації) приймає рішення щодо надання статусу учасника бойових дій, про що інформує комісії.

Приписами пункту 8 Порядку №413 визначено, що у разі неподання командиром (начальником) військової частини (органу, підрозділу) або іншим керівником установи, закладу до комісії документів, необхідних для надання статусу учасника бойових дій, особи, зазначені в абзацах другому і третьому пункту 2 цього Порядку, можуть самостійно звернутися до відповідної комісії.

При цьому, Порядком №413 передбачено обов'язок командирів (начальників) військових частин (органів, підрозділів) або інших керівників установ, закладів у місячний строк після завершення особами виконання завдань антитерористичної операції в районах її проведення подати на розгляд комісії, утвореної міністерством довідки за формою згідно з додатком 1 та документи із зазначених у пункті 4 цього Порядку, які є підставою для надання особам статусу учасника бойових дій. У подальшому, так комісії вивчають документи, у разі потреби заслуховують пояснення осіб, стосовно яких вони подані, свідків та у місячний строк з дня надходження документів приймають рішення щодо надання статусу учасника бойових дій. За відсутності підстав повертають їх до військових частин (органів, підрозділів), установ, закладів з метою подальшого доопрацювання.

Однак, міжвідомчою комісією жодного рішення прийнято не було, як і не було надано відповіді на заяву позивача від 19.02.2016, яку отримано міжвідомчою комісією 23.02.2016, що підтверджується зворотнім повідомленням про вручення поштового відправлення, про встановлення ОСОБА_2 статусу учасника бойових дій як особі, яка брала безпосередню участь в антитерористичній операції.

Разом з тим, як вбачається з уточненої позовної заяви, ОСОБА_2 просив зобов'язати Центральну комісію Міністерства внутрішніх справ України з розгляду питань, пов'язаних з установленням статусу учасника бойових дій надати ОСОБА_2 статус учасника бойових дій.

Частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 р. на 316-й нараді вбачається, що під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду -тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя.

Таким чином, позовна вимога про зобов'язання Центральну комісію Міністерства внутрішніх справ України з розгляду питань, пов'язаних з установленням статусу учасника бойових дій надати ОСОБА_2 статус учасника бойових дій є саме втручанням в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Згідно з частиною другою статті 11 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Частиною другою статті 162 КАС України встановлено, що суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Тобто законодавець передбачив обов'язок суду змусити суб'єкт владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження), тому втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Згідно судової практики Європейського суду з прав людини (рішення по справі Олссон проти Швеції від 24 березня 1988 року) запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців, водночас, суди повинні відновлювати порушене право шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень, у тому числі колегіальний орган, прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

Колегія суддів звертає увагу на ті обставини, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникла б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Відтак, помилковим є висновок суду першої інстанції про те, що оскільки у матеріалах справи відсутні докази про залучення ОСОБА_2 до виконання завдань антитерористичної операції в районах її проведення, відтак підстави для задоволення позовних вимог відсутні, оскільки у даному випадку права позивача були порушені, а жодного рішення, яке б гарантувало захист таких прав Окружним адміністративним судом міста Києва прийнято не було.

З урахуванням викладеного, після детального з'ясування обставин справи та аналізу законодавчих норм, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, слід зобов'язати Центральну комісію Міністерства внутрішніх справ України з розгляду питань, пов'язаних з установленням статусу учасника бойових дій розглянути заяву ОСОБА_2 від 19 лютого 2015 року щодо встановлення статусу учасника бойових дій у відповідності до Порядку, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року №413.

Згідно частини першої ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення повинно бути законним та обґрунтованим.

Відповідно до статті 202 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання, а так само розгляд і вирішення справи неповноважним судом; участь в ухваленні постанови судді, якому було заявлено відвід на підставі обставин, які викликали сумнів у неупередженості судді, і заяву про його відвід визнано судом апеляційної інстанції обґрунтованою; ухвалення чи підписання постанови не тим суддею, який розглянув справу.

Оскільки, судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, в зв'язку з цим виникає необхідність у частковому задоволенні апеляційної скарги та відповідно у скасуванні постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 липня 2016 року.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 липня 2016 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_2 до Міністерства внутрішніх справ України в особі Центральної комісії Міністерства внутрішніх справ України з розгляду питань, пов'язаних з установленням статусу учасника бойових дій про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії - задовольнити частково.

Зобов'язати Центральну комісію Міністерства внутрішніх справ України з розгляду питань, пов'язаних з установленням статусу учасника бойових дій розглянути заяву ОСОБА_2 від 19 лютого 2015 року щодо встановлення статусу учасника бойових дій у відповідності до Порядку, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року №413.

В іншій частині вимог - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядку та строки, передбачені ст. 212 КАС України.

Головуючий суддя: Н.М.Троян

Судді: Н.П.Бужак,

В.А. Твердохліб

Головуючий суддя Троян Н.М.

Судді: Бужак Н.П.