Постанова № 61912847, 11.10.2016, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 826/7143/16 Головуючий у 1-й інстанції: Аблов Є.В.

Суддя-доповідач: Пилипенко О.Є.

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 жовтня 2016 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Пилипенко О.Є.

суддів - Глущенко Я.Б. та Шелест С.Б.,

при секретарі - Грабовській Т.О.,

за участю представників:

позивача - Жуль Б.С.,

відповідачів - Куця В.О., Командира Ю.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Моноліт-Висот-Буд» та Науково-виробничої фірми «Стромкомплект» у формі товариства з обмеженою відповідальністю на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 липня 2016 року у справі за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Науково-виробничої фірми «Стромкомплект» у формі товариства з обмеженою відповідальністю, Товариства з обмеженою відповідальністю «Моноліт-Висот-Буд» про надання дозволу на проведення перевірки,

В С Т А Н О В И Л А :

У травні 2016 року позивач - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві, звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Науково-виробничої фірми «Стромкомплект» у формі товариства з обмеженою відповідальністю, Товариства з обмеженою відповідальністю «Моноліт-Висот-Буд», в якому, з урахуванням клопотання про зміну позовних вимог, просить надати дозвіл на проведення перевірки дотримання (виконання) законодавства з питань пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту ТОВ НВФ «Стромкомплект», ТОВ «Моноліт-Висот-Буд» при будівництві житлового комплексу з ВПП загальноміського користування та підземними автостоянками за адресою: вул. Горького, 34б/ вул. Саксаганського, 37д у Голосіївському районі.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 липня 2016 року позовні вимоги задоволено повністю.

Не погоджуючись з судовим рішенням, Товариство з обмеженою відповідальністю «Моноліт-Висот-Буд» звернулося з апеляційною скаргою на вказану постанову суду. Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було порушено норми матеріального та процесуального права.

Також, Науково-виробнича фірма «Стромкомплект» у формі товариства з обмеженою відповідальністю подала заяву про приєднання до апеляційної скарги, згідно якої просить задовольнити апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Моноліт-Висот-Буд».

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Моноліт-Висот-Буд» та Науково-виробничої фірми «Стромкомплект» у формі товариства з обмеженою відповідальністю - задовольнити, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 липня 2016 року - скасувати, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

У відповідності до ст. 202 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує рішення суду першої інстанції та ухвалює нове якщо встановить, що судом неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про необхідність задоволення позовних вимог шляхом надання дозволу Головному управлінню Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві на проведення перевірки дотримання (виконання) законодавства з питань пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту ТОВ НВФ «Стромкомплект», ТОВ «Моноліт-Висот-Буд» при будівництві житлового комплексу з ВПП загальноміського користування та підземними автостоянками за адресою: вул. Горького, 34б/вул. Саксаганського, 37д у Голосіївському районі міста Києва.

Суд фактично виходив з того, що позивач повинен мати можливість перевірити наявність або відсутність порушень вимог законодавства з протипожежної і техногенної безпеки, встановлених під час проведення попередньої планової перевірки та зафіксованих в акті від 27листопада 2015 року.

Колегія суддів не погоджується із такими висновком суду першої інстанції виходячи з наступного.

Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, Головним управлінням ДНС України у м. Києві прийнято наказ №97 від 17.03.2016 року «Про проведення планових перевірок», який прийнятий на виконання вимог Кодексу цивільного захисту України, Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Порядку проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженого наказом МВС України від 02.11.2015 №1337, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 25.11.2015 за №1467/27912 із урахуванням змін до Плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляд (контролю) на 2016 рік, затверджених наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 01.02.2016 №141.

18.03.2016 керівникам ТОВ НВФ «Стромкомплект», ТОВ «Моноліт-Висот-Буд» засобами поштового зв'язку надіслано повідомлення №24/621 про проведення планової перевірки в період з 04.04.2016 по 22.04.2016 щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки щодо об'єкта: житловий комплекс з ВПП загальноміського користування та підземними автостоянками за адресою: вул. Горького, 34б/вул. Саксаганського, 37д у Голосіївському районі міста Києва.

Зазначене повідомлення отримано представниками суб'єктів господарювання 24.03.2016, що підтверджується копіями повідомлень про вручення поштового відправлення.

01.04.2016 Голосіївським районним управлінням ГУ ДСНС України м. Києві видано посвідчення на проведення перевірки №363 від 01.04.2016.

Головним інспектором відділу нормативно-технічної роботи, контролю за системами протипожежного захисту та ліцензування управління державного нагляду (контролю) у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту ГУ ДСНС України у м. Києві складено акт про недопущення до проведення планової (позапланової) перевірки від 20.04.2016.

Враховуючи, що відповідачі не допустили інспекцію до здійснення перевірки вказаного вище об'єкту, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом.

Обговорюючи правомірність вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Відповідно до ч. 1 ст. 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Такий центральний орган виконавчої влади в силу норми ч. 2 ст. 64 зазначеного Кодексу реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Частина 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України передбачає, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень.

За приписами норми ч. 1 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов'язані застосовувати санкції, визначені законом.

Згідно Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Указом Президента України «Деякі питання Державної служби України з надзвичайних ситуацій» від 16.01.2013 № 20/2013, Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра оборони України (далі - Міністр), одним з основних завдань якого є здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, що забезпечується безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, а також міжрегіональні (повноваження яких поширюються на кілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх створення).

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V).

Статтею 1 цього Закону визначено, що «державний нагляд (контроль)» - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; «заходи державного нагляду (контролю)» - це планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

У відповідності до ч. 1 ст. 5, ч.ч.1, 2 ст. 7 Закону № 877-V планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

Протягом одного року проведення більш як одного планового заходу державного нагляду (контролю) щодо одного суб'єкта господарювання не допускається.

Для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою.

Відповідно до статей 64 - 67 Кодексу цивільного захисту України, Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та з метою реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки затверджено Наказ Міністерства внутрішніх справ України 02 листопада 2015 року N 1337, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 листопада 2015 р. за N 1467/27912, Порядок проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки (далі - Порядок №1337).

Згідно з п.п. 6, 8 Розділу І цього Порядку відповідно до затвердженого у встановленому порядку плану перевірок для здійснення планової перевірки ДСНС України або її територіальними органами видається наказ про проведення перевірки.

На підставі наказу на проведення перевірки оформлюється посвідчення на проведення перевірки (додаток 1).

При цьому, згідно з п. 9 Розділу ІІІ Порядку №1337 посадові особи ДСНС України або її територіальних органів під час здійснення перевірок мають право, зокрема, звертатися у встановленому законом порядку до суду у випадку недопущення посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів до проведення перевірки в цілому чи до окремих приміщень об'єкта перевірки, яка здійснюється в установленому законодавством порядку, з вимогою щодо зобов'язання суб'єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки в цілому або частини приміщень об'єкта перевірки.

Тобто, планові перевірки суб'єктів господарювання у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки можуть проводитися лише на підставі наказу про проведення перевірки виданого ДСНС України або її територіальними органами. При цьому, такі органи можуть звертатися у встановленому законом порядку до адміністративного суду у випадку недопущення посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів до проведення перевірки.

Судом встановлено, що позивач звернувся до суду із позовом, в якому просить надати дозвіл Головному управлінню Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві на проведення перевірки дотримання (виконання) законодавства з питань пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту ТОВ НВФ «Стромкомплект», ТОВ «Моноліт-Висот-Буд» при будівництві житлового комплексу з ВПП загальноміського користування та підземними автостоянками за адресою: вул. Горького, 34б/вул. Саксаганського, 37д у Голосіївському районі міста Києва.

Підставою для такого звернення стало те, що ТОВ НВФ «Стромкомплект», ТОВ «Моноліт-Висот-Буд» не було допущено посадових осіб відповідача до проведення планової (позапланової) перевірки.

Відповідно до ч. 5 ст. 105 КАС України адміністративний позов суб'єкта владних повноважень може містити інші вимоги у випадках, встановлених законом.

Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи N R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

При цьому, з огляду на положення ст. 2 КАС України щодо компетенції адміністративного суду останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які Конституцією України віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Аналіз норм Кодексу адміністративного судочинства України свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим його завданням є здійснення правосуддя.

З огляду на викладене, надання дозволу на проведення суб'єктів господарювання у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки є виключною компетенцією (дискреційними повноваженнями) Державної служби України з надзвичайних ситуацій та її територіальних органів, що реалізується шляхом видачі наказу на проведення такої перевірки, втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Враховуючи, що остаточні позовні вимоги позивача сформовані на підставі заяви про зміну позовних вимог, суд апеляційної інстанції вважає неможливим вийти за межі позовних вимог та вважає необхідним відмовити позивачу у наданні дозволу на проведення перевірки дотримання (виконання) законодавства з питань пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту ТОВ НВФ «Стромкомплект», ТОВ «Моноліт-Висот-Буд» при будівництві житлового комплексу з ВПП загальноміського користування та підземними автостоянками за адресою: вул. Горького, 34б/ вул. Саксаганського, 37д у Голосіївському районі.

Крім того, суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що позивачем було видано наказ №97 від 17.03.2016 на проведення перевірки на підставі якого також видано направлення №24/621 про проведення планової перевірки, однак до здійснення такої перевірки представника позивача не допущено, про що складений відповідний акт.

Пунктом 4 Розділу ІІ Порядку №1337 визначено, що періодичність здійснення планових перевірок суб'єктів господарювання визначається з урахуванням Критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 лютого 2012 року N 306 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 04 червня 2015 року N 361).

За приписами ч. 2 ст. 4 Закону №877 у разі якщо суб'єкт господарювання на відповідний плановий період включений до планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) одночасно кількох органів державного нагляду (контролю), відповідні планові заходи здійснюються органами державного нагляду (контролю) комплексно - одночасно всіма органами державного нагляду (контролю), до планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) яких включено суб'єкта господарювання.

Внесення одного й того самого суб'єкта господарювання до планів державного нагляду (контролю) різних органів державного нагляду (контролю) є підставою для проведення щодо такого суб'єкта господарювання комплексного планового заходу державного нагляду (контролю).

Згідно з ч. 1 ст. 10 Закону №877 суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо він здійснюється з порушенням вимог щодо періодичності проведення заходів державного нагляду (контролю), передбачених законом.

За таких умов, відповідачі, встановивши, що позивачем порушено періодичність проведення планового заходу мали право не допустити останніх до проведення перевірки.

Судом встановлено, що на адресу ТОВ «Моноліт-Висот-Буд» Державною екологічною інспекцією у м. Києві за №763-08/20 від 03.03.2016 було направлено повідомлення про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства у термін з 04.04.2016 до 22.04.2016 Державною екологічною інспекцією у м. Києві. В той же час згідно з повідомленням №24/621 про проведення планової перевірки спірна перевірка щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, також була запланована у період з 04.04.2016 по 22.04.2016.

Тобто, ТОВ «Моноліт-Висот-Буд» у зазначений плановий період включений одночасно до планів здійснення заходів державного нагляду кількох органів державного нагляду: Державної екологічної інспекції у м. Києві та Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві, що відповідно до закону є підставою для проведення комплексного заходу.

Водночас, згідно із наявної на офіційному сайті Міністерства екологічного розвитку і торгівлі України вказаний суб'єкт господарювання до плану проведення комплексних заходів на 2016 рік не включений.

Отже, всі наведені фактичні обставини та аналіз норм права свідчать про відсутність підстав для задоволення позовних вимог позивача в заявленому об'ємі на що судом першої інстанції не було звернуто уваги, у зв'язку із чим помилково задоволено позовні вимоги.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було не правильно застосовано норми матеріального та процесуального права. У зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Моноліт-Висот-Буд» та Науково-виробничої фірми «Стромкомплект» у формі товариства з обмеженою відповідальністю - задовольнити, постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 липня 2016 року - скасувати та прийняти нову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовити.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 202, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Моноліт-Висот-Буд» та Науково-виробничої фірми «Стромкомплект» у формі товариства з обмеженою відповідальністю - задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 липня 2016 року - скасувати та ухвалити нову, якою в задоволенні адміністративного позову Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Науково-виробничої фірми «Стромкомплект» у формі товариства з обмеженою відповідальністю, Товариства з обмеженою відповідальністю «Моноліт-Висот-Буд» про надання дозволу на проведення перевірки - відмовити.

Стягнути з Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві за рахунок бюджетних асигнувань на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «Моноліт-Висот-Буд» сплачений ним судовий збір за подання апеляційної скарги у розмірі 1 515,80 грн. (одна тисяча п'ятсот п'ятнадцять гривень вісімдесят копійок).

Стягнути з Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві за рахунок бюджетних асигнувань на користь Науково-виробничої фірми «Стромкомплект» у формі товариства з обмеженою відповідальністю сплачений нею судовий збір за подання заяви про приєднання до апеляційної скарги у розмірі 1 515,80 грн. (одна тисяча п'ятсот п'ятнадцять гривень вісімдесят копійок).

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів в касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя: О.Є. Пилипенко

Суддя: Я.Б. Глущенко

С.Б. Шелест

Дата виготовлення та підписання повного тексту рішення - 11.10.2015 року.

Головуючий суддя Пилипенко О.Є.

Судді: Шелест С.Б.

Глущенко Я.Б.