Постанова № 61905150, 04.10.2016, Львівський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 жовтня 2016 року Справа № 876/5193/16

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді - Качмара В.Я.,

суддів - Гінди О.М., Старунського Д.М.,

при секретарі судового засідання - Бадівській О.О.,

за участю позивача - ОСОБА_1,

та його представника - ОСОБА_2,-

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 червня 2016 року у справі за його позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними дій, скасування припису і постанови,

В С Т А Н О В И В :

Ще в жовтні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області (далі - Департамент) (правонаступник - Державна архітектурно-будівельна інспекція України) у якому просив визнати протиправними дії відповідача із складання акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 22.07.2015 №45-л (далі - Акт) за результатами позапланової перевірки, визнати протиправними та скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення від 05.08.2015 №1л/81-ф/пз (далі - Постанова) та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 22.07.2015 №21-л (далі - Припис).

В обґрунтування позовних вимог покликається на те, що здійснена ним реконструкція квартири повністю відповідає вимогам затвердженої у встановленому порядку проектної документації, що розроблена у відповідності до чинного законодавства та затверджена ним, як замовником реконструкції, однак відповідач протиправно вищезазначених доводів та документів до уваги не прийняв, що зумовило прийняття оскаржуваних ним рішень та порушення його прав.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 13 червня 2016 року у справі №813/5937/15 у задоволенні заявленого позову відмовлено повністю.

Постанову оскаржив позивач, який в апеляційній скарзі просить її скасувати та прийняти нове рішення, яким його позов задовольнити повністю. Апеляційна скарга обґрунтована обставинами викладеними в позовній заяві, а також тим, що суд першої інстанції прийшов до помилкового висновку щодо правомірності оскаржуваних ним рішень Департаменту, оскільки здійснена ним реконструкція була вчинена строго у відповідності до проектної документації, яка є у наявності та долучена до матеріалів справи, а строк накладення на нього адміністративного стягнення уже минув, адже роботи проводились ще у 2008 році.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача та його представника, перевіривши матеріали справи, апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з таких міркувань.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що при проведенні перевірки позивача та винесенні оскаржуваних Постанови та Припису, Департамент діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.

Погодитися повністю із такими висновками суду першої інстанції не можна, оскільки вони не відповідають фактичним обставинам справи і зроблені з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Апеляційним судом встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 22.07.2015 Департаментом було проведено позапланову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил при здійсненні їх реконструкції квартири АДРЕСА_3 за результатами якої було складено Акт (а.с.7).

Вказана перевірка була проведена на підставі звернення ОСОБА_4 від 15.06.2015 (а.с.67), а також на підставі направлення на здійснення позапланової перевірки від 22.07.2015 №05-773-з/н (далі - Направлення, а.с.68) та наказу Державної архітектурно-будівельної інстанції України від 05.01.2015 №1 (далі - Наказ, ДАБІ України відповідно).

В Акті Департаментом було зафіксовано ряд порушень, зокрема встановлено, що у 2007-2008 роках, позивач провів будівельні роботи з реконструкції квартири шляхом зміни конфігурації даху над квартирою та влаштував додаткове приміщення та сходи, здійснив добудову балкону та встановив двері на сходовій клітці першого поверху, без затвердження проектної документації та без дозволу на виконання будівельних робіт, чим порушено ст.29 Закону України «Про планування і забудову територій» (далі - Закон №1699-III) та статті 7, 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» (далі - Закон №687-XIV).

Департаментом було складено протокол про адміністративне правопорушення від 22.07.2015 щодо ОСОБА_1 (далі - Протокол, а.с.8), яким позивача повідомлено, що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться о 12год. 00хв. 05.08.2015.

Акт та вказаний протокол були отримані позивачем, про що здійснено відповідну розписку.

Також, 22.07.2015 Департаментом було прийнято Припис (а.с.9), яким ОСОБА_1 зобов'язано усунути в 120-ти денний термін порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинити дії щодо приведення об'єкту самовільного будівництва до вимог чинного законодавства.

05.08.2015 контролюючим органом було прийнято Постанову (а.с.10), якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення передбаченого ч.1 ст.96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) та накладено штраф у розмірі 170грн.

Не погодившись із такими діями, Приписом та Постановою відповідача, ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду із цим позовом.

Згідно з ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі - Держархбудінспекція) за змістом статей 6, 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, далі - Закон №3038-VI) здійснює управління у сфері містобудівної діяльності, зокрема, контроль за дотриманням законодавства, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.

Відповідно до ч.2 ст.41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку встановленому Кабінетом Міністрів України (далі - КМУ).

Абзацом 2 п.1 «Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю», затвердженого постановою КМУ від 23.05.2011 №553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції).

При цьому, п.11 вказаного Порядку передбачено право посадових осіб інспекцій (тобто Держархбудінспекції та її територіальних органів) під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а також складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом.

Відповідно до пунктів 1-3 ч.4 ст.41 Закону №3038-VI, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи.

Відповідно до п.7 Порядку позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.

Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

Згідно п.14 цього Порядку суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний, зокрема, допускати посадових осіб інспекції до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

У відповідності до п.21 Порядку встановлено, що якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта.

Враховуючи все вищенаведене, суд апеляційної інстанції приходить до переконання про наявність станом на момент проведення позапланової перевірки у Департаменту повноважень на складання Акта.

Більше того, у цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії, що зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Також, позивачем жодних зауважень в Акті щодо такого зазначено не було (а.с.7 зворот).

За таких обставин, апеляційний суд приходить до висновку про безпідставність позовних вимог ОСОБА_1 щодо визнання протиправними дій Департаменту із складання Акту за результатами позапланової перевірки.

Щодо позовних вимог про визнання протиправною та скасування Постанови, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Так, згідно ч.1 ст.38 КУпАП адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді).

Зі змісту цієї статті випливає, що законодавець встановив граничні строки застосування уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративних санкцій до осіб за порушення ними встановлених норм чинного законодавства.

Фактично у наведеній статті містяться два строкові обмеження. Одне з них полягає у тому, що адміністративні стягнення не можуть накладатися після закінчення двох місяців з дня вчинення особою правопорушення, зокрема у сфері містобудівної діяльності.

Другий обмежувальний строк, встановлений у цій статті, полягає у тому, що адміністративне стягнення не може бути застосоване пізніше двох місяців з дня виявлення відповідного порушення норм чинного законодавства при триваючому його характері.

Аналіз приписів наведеної статті дає підстави для висновку, що при виявленні факту вчинення особою правопорушення у сфері містобудівної діяльності, Департамент, приймаючи рішення про накладення адміністративного стягнення за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, має діяти в межах граничних строків, встановлених ч.1 ст.38 КУпАП. Закінчення будь-якого із встановлених зазначеною статтею строків застосування адміністративного стягнення виключає його застосування.

Порушення визначені у ст.96 КУпАП не можуть тлумачитись як триваюче правопорушення.

Апеляційним судом встановлено, що реконструкція квартири АДРЕСА_1 проведена ОСОБА_1 у 2007-2008 роках, про що зазначено у самій Постанові та Протоколі, а також в запереченнях відповідача, тому строк застосування адміністративного стягнення за порушення в сфері містобудування закінчився до прийняття відповідачем оскаржуваної Постанови.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до переконання про підставність позовних вимог ОСОБА_1 щодо визнання протиправною та скасування Постанови.

Стосовно позовних вимог позивача про визнання протиправним та скасування Припису слід вказати наступне.

Відповідно до оскаржуваного Припису, позивачем порушено вимоги ст.29 Закону №1699-III та статей 7, 9 Закону №687-XIV.

Статтею 7 Закону №687-XIV (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) передбачено, що проект об'єкта архітектури розробляється під керівництвом або з обов'язковою участю архітектора, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат. Проект об'єкта архітектури має бути завірений підписом і особистою печаткою архітектора, який має кваліфікаційний сертифікат.

Затвердження проекту замовником (забудовником) може бути здійснено за наявності рішення органу містобудування та архітектури про погодження проекту.

Згідно ст.9 цього ж Закону будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил, місцевих правил забудови населених пунктів у порядку, визначеному ст.24 Закону №1699-III.

У відповідності до ч.1 ст.24 Закону №1699-III (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) фізичні та юридичні особи, які мають намір здійснити будівництво об'єктів містобудування на земельних ділянках, що належать їм на праві власності чи користування, зобов'язані отримати від виконавчих органів відповідних рад, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, у разі делегування їм таких повноважень відповідними радами, дозвіл на будівництво об'єкта містобудування (далі - дозвіл на будівництво).

Статтею 29 вказаного Закону передбачено, що дозвіл на виконання будівельних робіт - це документ, що засвідчує право забудовника та підрядника на виконання будівельних робіт, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд, видачу ордерів на проведення земляних робіт.

У разі здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів містобудування для отримання дозволу на виконання зазначених робіт додається копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або письмової згоди його власника на проведення зазначених робіт.

Перелік будівельних робіт, на виконання яких не вимагається дозвіл, визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань архітектури та містобудування.

На виконання статей 28-1 і 29 Закону №1699-III КМУ постановою від 30.09.2009 №1104 «Деякі питання надання дозволів на виконання підготовчих і будівельних робіт» було затверджено «Перелік будівельних робіт, на виконання яких не вимагається дозвіл», згідно якого в разі: улаштування чи закриття дверних або віконних прорізів; перепланування квартир у багатоквартирних житлових будинках та кімнат у гуртожитках, а також об'єктів громадського призначення із збереженням несучої конструкції, без перевищення допустимих навантажень на перекриття, стіни та фундаменти за умови дотримання існуючих архітектурно-планувальних вимог, державних будівельних норм, місцевих правил забудови; відновлення або посилення чи поліпшення окремих конструкцій будівель та споруд, зокрема таких, що перебувають в аварійному стані, без зміни їх функціонального призначення і архітектурного вигляду, дозвіл на виконання будівельних робіт не вимагається.

Апеляційним судом встановлено, що рішенням виконавчого комітету Червоноармійської районної ради народних депутатів від 18.11.1986 №650 «Про реконструкцію АДРЕСА_1» надано дозвіл ОСОБА_5, яка є дружиною позивача, здійснити реконструкцію квартири за власні кошти, з вирівнюванням другого поверху, після чого така буде складатися з трьох житлових кімнат (а.с.12).

На підставі даного рішення, Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Львівської міської ради (далі - Інспекція) було надано дозвіл на виконання будівельних робіт від 10.10.2005 №494/05 (а.с.11).

Крім цього, із заяви від 19.06.1986 вбачається, що попередній власник квартири АДРЕСА_2 - ОСОБА_6 жодних претензій на надбудову з боку ОСОБА_5 не мала (а.с.128).

В матеріалах справи міститься Акт державної приймальної комісії про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта від 05.12.2005, що зареєстрований в Інспекції 23.12.2005 за №259 та затверджений рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 23.12.2005 №1481 (а.с.13-14, 135-154).

Із зазначених документів та проекту реконструкції (а.с.78, 101) вбачається, що усі роботи з реконструкції квартири шляхом зміни конфігурації даху, влаштування додаткового приміщення, сходів, балкону та дверей на сходовій клітці першого поверху були здійснені ще у 2005 році, після чого об'єкт будівництва був успішно прийнятий в експлуатацію.

У 2008 році, позивачем у зв'язку із катастрофічним станом дерев'яного перекриття даху, було здійснено лише його заміну, при цьому, як вбачається із матеріалів справи, вказана заміна не призвела до зміни функціонального призначення і архітектурного вигляду такого.

Додатково, згідно висновку будівельно-технічного експертного дослідження Приватного підприємства «Юридична-експертна компанія «ЮРЕКС» від 16.03.2016 підтверджено, що в результаті проведення будівельних робіт по реконструкції квартири тип (або вид) конфігурації даху житлового будинку не змінено, а окремого входу для мешканців інших квартир на горище не було і немає (а.с.113-115).

Враховуючи усе вищенаведене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що порушення з боку ОСОБА_1 норм містобудівного законодавства відсутні. При цьому, визначальним на думку суду, є те, що як Департамент так і суд першої інстанції помилково визначили період здійснення відповідної реконструкції та не відокремили таку від здійснення позивачем у 2008 році відновлення (посилення чи поліпшення) окремих конструкцій даху будівлі, яка крім всього не потребувала окремого дозволу на виконання будівельних робіт та відповідала відповідній проектній документації.

Додатково, апеляційний суд звертає увагу на те, що підставою перевірки реконструкції здійсненої ОСОБА_1 було звернення ОСОБА_4, яке зареєстровано 15.06.2015, однак жодного наказу у відповідності до ст.7 Закону України «Про засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» Департаментом у зв'язку із цим прийнято не було. Натомість, у Направленні підставою позапланової перевірки зазначено Наказ, який прийнято ще 05.01.2015 ДАБІ України.

У відповідності до ч.2 ст.71 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

За таких обставин, апеляційний суд приходить до переконання про підставність позовних вимог ОСОБА_1 щодо визнання протиправними та скасування Постанови та Припису.

Згідно з пунктами 2-4 ч.1 ст.202 КАС підставами для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Керуючись статями 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 червня 2016 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування постанови та припису скасувати та прийняти нову постанову, якою позов в цій частині задовольнити.

Визнати протиправними та скасувати постанову Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області по справі про адміністративне правопорушення від 05 серпня 2015 року №1л/81-ф/пз та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 22 липня 2015 року №21-л.

В решті постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 червня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції, а у разі складення в повному обсязі відповідно до ч.3 ст.160 КАС - з дня складення в повному обсязі.

Головуючий суддя В.Я. Качмар

Суддя О.М. Гінда

Суддя Д.М. Старунський

Повний текст виготовлений 10 жовтня 2016 року.