Постанова № 61782281, 28.09.2016, Закарпатський окружний адміністративний суд

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

28 вересня 2016 рокум. Ужгород № 807/150/16

Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Шешеня О.М.

при секретарі Завидняк А.В.

за участю:

позивача: Заступник прокурора Закарпатської області, представник - ОСОБА_1;

відповідача: Ужгородська міська рада, представники - ОСОБА_2, ОСОБА_3;

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Баранинська сільська рада Ужгородського району Закарпатської області, представник - ОСОБА_4;

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовною заявою Заступника прокурора Закарпатської області до Ужгородської міської ради; третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Баранинська сільська рада Ужгородського району Закарпатської області про визнання нечинним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

Заступник прокурора Закарпатської області (далі-позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Ужгородської міської ради (далі-відповідач); третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Баранинська сільська рада Ужгородського району Закарпатської області про визнання нечинним та скасування рішення від 09.11.2015 року №1881 "Про затвердження містобудівної документації".

Позовні вимоги мотивовано тим, що прокуратурою Закарпатської області вивчено стан дотримання вимог законодавства при прийнятті рішень Ужгородською міською радою та встановлено підстави захисту інтересів держави. У ході вивчення, зокрема, встановлено, що рішення Ужгородської міської ради «Про затвердження містобудівної документації» № 1881 від 09.11.2015р. прийнято з порушенням вимог чинного законодавства та підлягає скасуванню.

Представник позивача в обґрунтування позовних вимог зазначив, що всупереч Закону України «Про доступ до публічної інформації» проект рішення № 1881 «Про затвердження містобудівної документації» у офіційних засобах масової інформації чи інтернет-ресурсі Ужгородської міської ради не оприлюднювався. Також, відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», розпорядники інформації зобовязані оприлюднювати плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань. Водночас, порядок денний пленарного засідання Ужгородської міської ради 09.11.2015 року належним чином оприлюднено не було. Окрім цього, послався на норми Закону України «Про регулювання містобудівної документації» щодо проведення громадських слухань. Зокрема, зазначив, що затвердження містобудівної документації без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється. Водночас, всупереч нормам Закону України «Про регулювання містобудівної документації», ні коригування до Генерального плану міста Ужгорода та історико-архітектурний опорний план в його складі, ні план зонування території міста Ужгорода не розглядалися архітектурно-містобудівною радою при управлінні архітектури та містобудування Ужгородської міської ради. Крім того, питання затвердження містобудівної документації не були предметом розгляду громадських слухань, про що свідчить відсутність на офіційному веб-порталі Ужгородської міської ради, друкованому виданні «Ужгород» повідомлень про їх проведення, ухваленні громадськими слуханнями рішення.

Позивач зазначає, що відповідачем також порушено вимоги щодо містобудівної діяльності у населених пунктах, зокрема недотримано вимог щодо хорони зелених насаджень. Зазначає, що у місті Ужгороді повинно бути 192 га зелених зон загального користування, з яких 72 га у житлових кварталах. За Генеральним планом міста Ужгорода 2004 року в межах міста наявно 73,8 га зелених зон загального користування загальноміського значення. Вважає, що всупереч вимогам чинного законодавства, Генеральним планом (коригування) м. Ужгорода, затвердженим рішенням міської ради № 1881 від 09.11.2015р., зелені зони загального користування у житлових кварталах багатоповерхової забудови зменшено.

Окрім цього, зазначає, що Генеральним планом 2015 року запроектовано зменшення території парку «Перемога» по вул. ОСОБА_5, яким зокрема заплановано багатоквартирну житлову забудову та територію установ і організацій на місці суцільної зеленої зони. Прокурор посилається на норми пункту 10.4 ДБН 360-92: розміщення будівель, споруд і комунікацій не допускається на землях заказників, природних національних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків та водоохоронних зон; на землях зон зелених міст, включаючи землі міських лісів, якщо обєкти, що проектуються, не призначені для відпочинку, спорту чи обслуговування приміського лісового господарства.

Разом з тим, в позові прокурор посилається на порушення Закону України «Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах». Зокрема, зазначає, що протиправність рішення Ужгородської міської ради «Про затвердження містобудівної документації № 1881 від 09.11.2015 року полягає у затвердженні хибних відомостей до Генерального плану (коригування) міста Ужгорода, що не узгоджується з вимогами чинного законодавства, а саме статями 4, 13 Конституції України статтями 18, 19, 50, 51 Земельного кодексу України, статті 4 Закону України «Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах», а саме, земельні ділянки під зеленими зонами загального користування не можуть бути внесені до будь-якого іншого цільового призначення, окрім рекреаційного. При прийнятті Ужгородською міською радою рішення № 1881 «Про затвердження містобудівної документації» затверджено Генеральний план міста Ужгорода, яким змінено цільове призначення вказаних вище земельних ділянок всупереч вимогам, зазначених норм Земельного кодексу України.

Оскаржуване рішення Ужгородської міської ради також порушує вимоги статей 37, 38 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», згідно з вимогами яких, на території парків-памяток садово-паркового мистецтва забороняється будь-яка діяльність, що не повязана з виконанням покладених на них завдань, а саме їхнього використання в естетичних, виховних, наукових, природоохоронних та оздоровчих цілях. Відповідно до правил зонування територій населених пунктів території та обєкти природно-заповідного фонду належать до зон Р-1, де будівництво установ та підприємств обслуговування заборонено. Однак на території парку «Боздоський» зі статусом парк-памятка садово-паркового мистецтва, у Генеральному плані (коригування) 2015 року визначено території установ та підприємств обслуговування, зокрема, закладів харчування.

Крім цього, запроектоване будівництво багатоповерхівки та установ, підприємств обслуговування на території парку Перемоги по вул. М. Заньковецької порушує вимоги статей 37-60 Водного кодексу України, оскільки наявна водойма на території парку Перемоги, відсутній паспорт цього водного обєкту з чітким визначеним прибережної захисної смуги та водоохоронної зони.

З огляду на викладене, позивач вважає рішення Ужгородської міської ради «Про затвердження містобудівної документації» № 1881 від 09.11.2015 року, яким затверджено Генеральний план (коригування) м. Ужгорода, суперечить та порушує вимоги Земельного та Водного кодексів України, Закону України «Про регулювання містобудівної документації», ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», а також Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів через порушення норми площ зелених зон загального користування у житлових кварталах та підлягає скасуванню.

До Закарпатського окружного адміністративного суду по адміністративній справі № 807/150/16 надійшла заява про вступ до участі у справі в порядку статті 53 КАС України від 28.03.2016 року (а.с.179, Т.1). В поданій заяві представник третьої особи просила залучити у справу Баранинську сільську раду Ужгородського району Закарпатської області, як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача.

В судовому засіданні від 05.05.2016 року, протокольною ухвалою (а.с.190, Т.1) було залучено третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, а саме Баранинську сільську раду Ужгородського району Закарпатської області.

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав повністю з мотивів, наведених у позовній заяві (а.с.3-14, Т.1) та в наданих додаткових письмових поясненнях (а.с.52-59, Т.3), просив позов задовольнити.

В судовому засіданні представники відповідача заперечили проти задоволення позову з підстав, викладених в запереченнях на позовну заяву (а.с.190-206, Т.2) та просили відмовити в задоволенні позовних вимог повністю.

Представник третьої особи в судовому засіданні позовні вимоги підтримала повністю, просила позов задовольнити.

Заслухана, за клопотанням третьої особи, я якості свідка ОСОБА_6 зазначила, що умовні позначення на Генплані (коригування) міста Ужгорода не відповідають дійсності.

Розглянувши подані сторонами документи та матеріали справи, заслухавши пояснення сторін та третьої особи, всебічно та повно зясувавши всі фактичні обставини справи на яких ґрунтуються позовні вимоги, обєктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до висновку про відмову в задоволенні позову, виходячи з наступних підстав.

Судом встановлено, що Ужгородською міською радою було прийнято Рішення від 09.11.2015 року «Про затвердження містобудівної документації» № 1881 (а.с.16, Т.1).

Даним рішенням затверджено містобудівну документацію «Генеральний план (коригування) м. Ужгорода», а також затверджено містобудівну документацію «План зонування території м. Ужгорода» та надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо впорядкування території міста Ужгорода.

Незаконність, на думку позивача, цього рішення і послужила зверненню з позовом до суду про його скасування.

В подальшому, було прийнято рішення Ужгородської міської ради «Про затвердження містобудівної документації» № 119 від 10.03.2016 року (а.с.110-112).

Даним рішенням Ужгородська міська рада вирішила:

1) Вважати таким, що втратило чинність рішення XXVII сесії міської ради VI скликання 09.11.2015 року № 1881 «Про затвердження містобудівної документації»;

2) Затвердити містобудівну документацію:

- «Коригування генерального плану м. Ужгорода»;

- «План зонування території м. Ужгорода»

3) Надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо впорядкування території міста Ужгорода;

4) Відкликати з проведення державної експертизи містобудівну документацію «Внесення змін до генерального плану та плану зонування території міста Ужгорода» з Державного підприємства «Спеціалізована державна експертна організація Центральна служба Української державної будівельної експертизи» ДП «Укржбудекпертиза»

5) Замовити Схему перспективного озеленення території міста Ужгорода;

6) Замовити інвентаризацію зелених насаджень.

7) Управлінню містобудування та архітектури:

7.1) підготувати проект рішення сесії про внесення змін до Програми комплексного забезпечення містобудівною документацією міста Ужгорода та передбачити кошти на виконання робіт щодо внесення змін до генплану (коригування) та плану зонування міста;

7.2) тимчасово припинити видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок на територіях міста згідно з додатком на обєкти та на земельні ділянки, які перебувають у комунальній власності.

8) Встановити мораторій на прийняття рішень сесією Ужгородської міської ради щодо надання дозволів на розробку проектів землеустрою, затвердження проектів землеустрою, зміни цільового призначення земельних ділянок та іншої документації із землеустрою на територіях міста згідно з додатком, які перебувають у власності територіальної громади міста Ужгорода та не надані у власність та /або користування фізичним і юридичним особам.

9) Обмеження та заборони, встановлені пунктами 5.2 та 6 цього рішення, діють до затвердження в установленому порядку містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану та плану зонування території міста Ужгорода».

10) Юридичному відділу, спільно з відділом землекористування та управління містобудування та архітектури підготувати звернення до уповноважених органів щодо дотримання законодавства при реєстрації майнових прав на землю у сфері архітектури і містобудування, які розташовані на територіях міста згідно з додатком.

11) Відділу внутрішньої політики організаційної роботи та звязків з громадськістю дане рішення опублікувати в газеті «Ужгород» та розмістити на офіційному веб-сайті Ужгородської міської ради.

12) Контроль за виконанням рішення покласти на постійну комісію з питань регулювання земельних відносин, містобудування та архітектури та заступника міського голови відповідно до розподілу функціональних повноважень.

Виходячи з обставин даної справи, суд зазначає наступне.

Частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Враховуючи, що спірні правовідносини, які є предметом розгляду у даній справі стосуються питання правомірності прийняття відповідачем рішення Ужгородської міської ради «Про затвердження містобудівної документації» № 119 від 10.03.2016 року, яким скасоване попереднє рішення Ужгородської міської ради від 09.11.2015 року «Про затвердження містобудівної документації» № 1881, вирішення даного публічного-правового спору повязується з оцінкою тієї обставини чи мав відповідач повноваження на прийняття цього рішення та чи є прийняття цього рішення законним та не порушує субєктивних прав та охоронюваних законом інтересів громадян.

Відповідно до п. 4 рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частини першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування): в Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59). До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року N 20-рп/2001, від 23 червня 1997 року N 2-зп.

Подібне визначення нормативних та ненормативних (індивідуальних актів) передбачено також в Інформаційному листі Вищого адміністративного суду України від 01.06.2010 року № 781/11/13-10.

Зокрема, нормативно-правові акти це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Другу групу актів за критерієм юридичної природи складають індивідуальні акти. Останні стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

Тому, для правильного вирішення даної справи, необхідно зясувати чи є рішення Ужгородської міської ради від 09.11.2015 року № 1881 нормативним чи ненормативним (індивідуальним) актом.

Рішенням Ужгородської міської ради від 09.11.2015 року «Про затвердження містобудівної документації» № 1881 було затверджено Генеральний план міста Ужгорода, а також план зонування території міста Ужгорода. В подальшому, рішенням Ужгородської міської ради від 10.03.2016 року № 119 рішення від 09.11.2015 № 1881 було скасовано.

В рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, справа № 1-9/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Водночас, в п. 5 цього ж рішення Конституційного Суду України зазначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Аналіз наведених положень свідчить про можливість скасування органом місцевого самоврядування власного рішення, у той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема: відсутність факту виконання рішення, що скасовується; відсутність факту виникнення правовідносин, пов'язаних з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб'єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.

Як вбачається з рішення Ужгородської міської ради від 09.11.2015 року № 1881, даним рішенням не породжено ніяких субєктивних правовідносин, зокрема, не надано дозволів на розробку землеустрою комусь з громадян, не надано у власність земельну ділянку, тобто сам факт реалізації певних субєктивних цивільних прав відсутній.

Окрім цього, рішення Ужгородської міської ради від 09.11.2015 року «Про затвердження містобудівної документації» № 1881, яким затверджено Генеральний план міста Ужгорода є нормативним актом локального характеру, оскільки поширює свою дію на широке коло осіб, застосовується неодноразово, а також поширює свою дію на територію всього міста та щодо всіх мешканців міста Ужгорода.

Оскільки в оскаржуваному рішенні Ужгородської міської ради від 09.11.2015 року «Про затвердження містобудівної документації» № 1881 відсутній факт породження певних субєктивних правовідносин, то суд вважає, що Ужгородська міська рада своїм рішенням від 10.03.2016 року «Про затвердження містобудівної документації» № 190 мала право скасовувати рішення Ужгородської міської ради «Про затвердження містобудівної документації» від 09.11.2015 року № 1881.

Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування (п. 4 Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, справа № 1-9/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування). Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року N 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п'ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).

Таким чином, на момент розгляду по суті та вирішення даної справи, суд констатує, що відсутній предмет спору, оскільки оскаржуване рішення, що є предметом позовних вимог, скасовано самим же органом місцевого самоврядування, зокрема рішенням Ужгородської міської ради від 10.03.2016 року «Про затвердження містобудівної документації» № 119 .

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з ч. 2 ст. 3 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності субєктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 КАС України.

Отже, беручи до уваги надані сторонами докази по справі та враховуючи положення ч. 2 ст. 71 КАС України, в силу яких в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності обов'язок щодо доказування покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову, відповідач належними та допустимими доказами довів правомірність прийнятого ним рішення Ужгородської міської ради від 10.03.2016 року № 119 «Про затвердження містобудівної документації», яким скасоване рішення Ужгородської міської ради від 09.11.2015 року «Про затвердження містобудівної документації» № 1881, що є предметом позову в даній справі.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що в задоволенні позову слід відмовити.

На підставі наведеного та керуючись ст. ст. 19, 94, 104-106, 160, 163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

1.В задоволенні позову Заступника прокурора Закарпатської області до Ужгородської міської ради; третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Баранинська сільська рада Ужгородського району Закарпатської області про визнання нечинним та скасування рішення від 09.11.2015 року № 1881 «Про затвердження містобудівної документації» - відмовити.

2.Постанова суду може бути оскаржена до Львівського апеляційного адміністративного суду через Закарпатський окружний адміністративний суд. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення, а у разі застосування судом частини третьої статті 160 КАС України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Постанова набирає законної сили в порядку, встановленому ст. 254 КАС України.

СуддяОСОБА_7

Відповідно до статті 160 частини 3 КАС України 28.09.2016 року було проголошено вступну та резолютивну частини постанови. Повний текст постанови виготовлено та підписано 03.10.2016 року.