Ухвала суду № 61733964, 28.09.2016, Вінницький апеляційний адміністративний суд

У Х В А Л А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 824/339/16-а

Головуючий у 1-й інстанції: Лелюк О.П.

Суддя-доповідач: Граб Л.С.

28 вересня 2016 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Граб Л.С.

суддів: Гонтарука В. М. Білої Л.М. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Бондаренко С.А.,

представника позивача: Покори С.П.,

представника відповідача: Власенка О.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Квартирно-експлуатаційного відділу м.Чернівці на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 28 липня 2016 року у справі за адміністративним позовом Квартирно-експлуатаційного відділу м.Чернівці до Західного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю про визнання протиправними дій,

В С Т А Н О В И В :

У травні 2016 року Квартирно-експлуатаційний відділ м.Чернівці звернувся до суду з позовом до Західного територіального управління внутрішнього аудиту, в якому просив визнати протиправними дії та скасувати аудиторський звіт "За результатами комплексного аудиту діяльності Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівці за період з 01 липня 2013 року по 31 жовтня 2015 року" №234/5/2 від 26 лютого 2016 року в частині: недоотримання доходів в сумі 107000,61 грн від нарахованих послуг з теплопостачання внаслідок невідповідності встановленого тарифу на виробництво тепла для мешканців його собівартості; недоотримання доходів від будинкоуправління №1 у сумі 657000,50 грн за надані послуги мешканцям теплопостачання; порівняльного аналізу відносно доходу Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівці у січні 2016 року від площ за основними договорами за укладеними договорами (попередніми договорами оренди) та визначений ризик недоотримання коштів у 2016 році у сумі 1132342,08 грн.

Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 28 липня 2016 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить постанову суду скасувати, прийняти нове рішення, яким задоволити позовні вимоги в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до неповного з'ясування обставин справи і, як наслідок - невірного вирішення справи та прийняття необґрунтованої постанови.

В судовому засіданні представник позивача підтримала доводи апеляційної скарги та просила її задовольнити.

В судовому засіданні представник відповідача заперечив стосовно задоволення апеляційної скарги та просив рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, дослідивши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, давши правову оцінку обставинам у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду - без змін, виходячи з наступного.

Як слідує з матеріалів справи, у період з 23 листопада 2015 року по 14 грудня 2015 року, з 26 січня 2016 року по 19 лютого 2016 року та в період з 22 лютого 2016 року по 25 лютого 2016 року аудиторською групою під керівництвом заступника начальника управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю полковника Микитина В.Б. проведено комплексний аудит Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівці за період з 01 липня 2013 року по 31 жовтня 2015 року.

За результатами перевірки складено аудиторський звіт від 26 лютого 2016 року №234/5/2 та надані пропозиції і рекомендації Квартирно-експлуатаційному відділу м. Чернівці, в т.ч.: провести розслідування та відповідно до вимог Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців, Кодексу законів про працю України прийняти рішення щодо відшкодування втрат нанесених державі у сумі 976,72 тис. грн. внаслідок: використання коштів у сумі 301,25 тис. грн., які надійшли від інших власних надходжень на утримання комендантської дільниці на самоокупності через заниження тарифів на надані послуги з тримання будинків і споруд та прибудинкових територій; недоотримання доходів у сумі 107,61 тис. грн. від наданих послуг з теплопостачання внаслідок не відповідності встановленого тарифу на виробництво тепла для мешканців його собівартості; недоотримання доходів від будинкоуправління №1 у сумі 657,50 тис. грн. за надані послуги мешканцям з теплопостачання.

У послідуючому, начальником Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівці подано коментарі (заперечення) від 11 березня 2016 року №574 на аудиторський звіт Західного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю.

15 квітня 2016 року начальником Західного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України надано висновок на коментарі до аудиторського звіту від 26 лютого 2016 року №234/5/2, яким зазначені коментарі позивача визнано необґрунтованими.

Таким чином, позивач не погоджуючись частково із аудиторським звітом №234/5/2 від 26 лютого 2016 року, та вважаючи, що його права порушено, звернувся з даним позовом до суду.

Судом першої інстанції відмовлено у задоволенні позовних вимог повністю, з чим погоджується і колегія суддів, зважаючи на наступне.

Наказом Міністерства фінансів України №1247 від 04 жовтня 2011 року, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 20 жовтня 2011 року за №1219/19957, затверджено Стандарти внутрішнього аудиту.

Відповідно до пункту 1.1. Стандартів внутрішнього аудиту, метою даних стандартів є визначення єдиних підходів до організації та проведення внутрішнього аудиту, підготовки аудиторських звітів, висновків та рекомендацій у міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях (далі - установа), оцінки якості такого аудиту.

Пунктом 6.6. Стандартів внутрішнього аудиту, передбачено, що офіційним документом є аудиторський звіт - документ, складений за результатами внутрішнього аудиту, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем.

Згідно пункту 6.17. Стандартів внутрішнього аудиту, рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні містити конструктивні пропозиції про удосконалення тих аспектів діяльності установи, щодо яких проводився внутрішній аудит. Рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні бути спрямованими на усунення усіх встановлених недоліків, порушень, відхилень та мати на меті удосконалення діяльності установи. Рекомендації повинні базуватись на аудиторських висновках, бути адекватними, чітко формулюватись та мати відповідний алгоритм їх застосування. Рекомендації підписуються керівником аудиторської групи та її членами. Рекомендації подаються разом із аудиторським звітом.

За приписами частини третьою статті 26 Бюджетного кодексу України, розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.

Так, внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року №1001 затверджено Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Відповідно до Порядку, основним завданням підрозділів внутрішнього аудиту є проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та надання керівникові центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи об'єктивних і незалежних висновків та рекомендацій щодо діяльності підконтрольних органів (установ).

За приписами статті 26 Бюджетного кодексу України, Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року №1001, Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 04 жовтня 2011 року №1247 та зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 20 жовтня 2011 року за №1219/19957 (зі змінами), Кодексу етики працівників підрозділу внутрішнього аудиту, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 29 вересня 2011 року №1217 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 17 жовтня 2011 року за №1195/19933, наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року №753 затверджено Порядок проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України.

Розділом VII зазначеного Порядку встановлено документування ходу та результатів аудиторських завдань, відповідно до якого, документальне оформлення аудиторських дань складається з двох видів документів - офіційних та робочих. Робочі документи - це записи (довідки, форми, таблиці), за допомогою яких аудиторська група фіксує проведені прийоми та процедури аудиторського завдання, тести, отриману інформацію та висновки. До робочої документації вноситься інформація, яка підтверджує висновки, викладені в офіційному документі. Офіційними документами є аудиторський звіт та довідка. Аудиторський звіт складається за результатами аудиту та містить відомості про хід аудиторського дослідження, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок і рекомендації щодо діяльності підконтрольного суб'єкта залежно від характеру виявлених проблем.

Згідно пункту 10.8 Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, у разі незгоди керівників підконтрольних суб'єктів, відповідальних за діяльність чи керівників вищих за підпорядкованістю органів військового (господарського) управління з наданими за результатами виконання аудиторських завдань рекомендаціями вони в установленому порядку доповідають про це Міністру оборони України. Міністр оборони України приймає рішення про необхідність виконання рекомендацій або бере на себе ризик їх невиконання.

Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції, що аудиторський звіт є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення законодавства, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу. Сам по собі аудиторський звіт не є обов'язковим для виконання рішенням суб'єкта владних повноважень, не створює, не змінює, не припиняє будь-яких правовідносин. Так само і висновки та рекомендації такого звіту, які є його частиною, слугують для визначення якості роботи підконтрольної установи, мають рекомендаційний та консультативний характер, а тому не створюють жодних правових наслідків для позивача.

В той же час, рішенням суб'єкта владних повноважень є офіційний письмовий документ державного чи іншого органу (посадової особи), виданий в межах його компетенції, визначеної законом, який має точно визначені зовнішні реквізити, породжує певні правові наслідки, створює юридичний стан, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин, має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин та поширює свою чинність на певний час, територію, коло суб'єктів. Обов'язковою ознакою як нормативно-правового, так і правового акту індивідуальної дії, є обов'язковість приписів акту для відповідного суб'єкта (суб'єктів), при цьому їх дотримання забезпечується певними правовими механізмами.

Провівши системний аналіз норм чинного законодавства та дослідивши обставини справи, колегія суддів в повному обсязі погоджується з висновком суду першої інстанції щодо безпідставності позовних вимог, оскільки оскаржуваний позивачем звіт №234/5/2 від 26 лютого 2016 року, в тому числі висновки і рекомендації, що викладені в ньому, не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України та не порушує прав позивача й, фактично, не породжує для нього жодних правових наслідків.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що відповідачем надано суду достатньо належних доказів, які свідчать про неправомірність заявлених позовних вимог, а доводи апеляційної скарги не викликають сумнівів щодо правильності висновків суду першої інстанції та застосування норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до ч.1 ст.200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Зважаючи на те, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, апеляційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд

У Х В А Л И В :

апеляційну скаргу Квартирно-експлуатаційного відділу м.Чернівці залишити без задоволення, а постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 28 липня 2016 року - без змін.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст. 212 КАС України.

Ухвала суду складена в повному обсязі 03 жовтня 2016 року.

Головуючий Граб Л.С. Судді Гонтарук В. М. Біла Л.М.