Ухвала суду № 61686836, 28.09.2016, Донецький апеляційний адміністративний суд

Головуючий у 1 інстанції - Ковальова Т.І.

Суддя-доповідач - Міронова Г.М.

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2016 року справа №812/576/16

Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді Міронової Г.М., суддів: Арабей Т.Г., Геращенка І.В., розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Старобільської районної ради на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2016 року у справі № 812/576/16 за позовом ОСОБА_2 до Старобільської районної ради, третя особа: Старобільська районна державна адміністрація Луганської області про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Позивач 03.06.2016 року звернувся до суду з даним позовом до Старобільської районної ради, мотивуючи свої вимоги тим, що він з 06.05.2014 року перебуває на посаді голови Старобільської районної державної адміністрації. 27 травня 2016 року відбулося засідання сесії Старобільської районної ради, на якій було прийнято рішення № 9/1 «Про недовіру голові Старобільської районної державної адміністрації ОСОБА_2». Позивач вважає, що при прийнятті цього рішення були допущені порушення Конституції України, Закону України «Про місцеві державні адміністрації», Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання, затвердженого рішенням Старобільської районної ради від 20.11.2015 року № 1/3, а тому просив суд визнати протиправним та скасувати рішення Старобільської районної ради від 27.05.2016 року № 9/1 «Про недовіру голові Старобільської районної державної адміністрації ОСОБА_2».

Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2016 року у справі № 812/576/16 позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Старобільської районної ради № 9/1 від 27.05.2016 року «Про недовіру голові Старобільської районної державної адміністрації ОСОБА_2».

Стягнуто зі Старобільської районної ради за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_2 судовий збір у розмірі 551,20 грн. (п'ятсот п'ятдесят одна гривня 20 коп.).

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати постанову суду та постановити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт посилається на норми Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», та зазначає, що положення наведених законів не містять будь-яких застережень, обов'язкових умов та підстав, що мають юридичне значення для прийняття відповідною радою рішення про недовіру голові Старобільської районної державної адміністрації.

Апелянт зазначає, що посилання суду першої інстанції на те, що обов'язковою умовою щодо прийняття рішення відповідачем про недовіру голові Старобільської РДА повинен передувати звіт про виконання соціально-економічних та культурних програм району, його заслуховування, а також звіту про виконання бюджету, не відповідає дійсності, оскільки жодна норма законодавства України не містить механізму правового регулювання щодо прийняття рішення з зазначеного питання виключно на підставі вивчення відповідною радою зазначених звітів, надання їм аналізу та оцінки.

Також апелянт зазначає, що районна рада має право, відповідно до ст. 118 Конституції України, ст. 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», безумовно, шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації. Зазначене питання було розглянуто та прийнято на дев'ятій сесії Старобільської районної ради сьомого скликання відповідно до закону та з дотриманням встановлених норм, а підставою для його розгляду на сесії, передував висновок голови постійної комісії з питань депутатської діяльності, законності та інформації, який був складений згідно права, передбаченого Положенням про постійні комісії районної ради від 20 листопада 2015 року № 1/4 та ч. 10 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Щодо порушення за висновком суду Регламенту Старобільської районної ради цього скликання, а саме пп. 2.10.5 п. 2.10 розділу 2, апелянт зазначає, що на теперішній час з положення, в якому перебуває Старобільський район та необхідності діяти терміново у розподіленні та ефективному використанні бюджетних коштів задля користі місцевого населення, такий крок, як висловлення недовіри голові Старобільської РДА, має терміновий характер.

Третьою особою на адресу суду надіслано клопотання про розгляд справи без участі її представника.

Сторони у судове засідання не з'явились, про розгляд справи були повідомлені належним чином.

Суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами за нормами пункту другого частини першої статті 197 Кодексу адміністративного судочинства України.

Колегія суддів, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції залишити без змін, з наступних підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено наступне.

Розпорядженням Президента України від 03 травня 2014 № 817/2014-рп призначено ОСОБА_2 головою Старобільської районної державної адміністрації Луганської області (а.с.61).

Розпорядженням Президента України від 04.02.2015 № 92/2015-рп звільнено ОСОБА_2 з посади голови Старобільської районної державної адміністрації Луганської області (а.с.62).

Розпорядженням Президента України від 04.02.2015 № 111/2015-рп призначено ОСОБА_2 головою Старобільської районної державної адміністрації Луганської області, що також підтверджується копією трудової книжки (а.с.63,69-76).

Рішенням девятої сесії сьомого скликання Старобільської районного ради № 9/1 від 27 травня 2016 року, зокрема, висловлено недовіру голові Старобільської районної державної адміністрації ОСОБА_2 та затверджено протокол засідання лічильної комісії за результатами таємного голосування щодо висловлення недовіри голові Старобільської районної державної адміністрації Луганської області № 2 від 27.05.2016 року (а.с.11).

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позовних вимог з огляду на наступне.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення були допущені процедурні порушення, які вплинули на його правильність.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Статтею 118 Конституції України визначено, що місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь.

Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Рішенням сорок пятої сесії шостого скликання Старобільської районної ради № 45/1 від 04.11.2015 року взято до відома звіт голови Старобільської районної державної адміністрації про виконання у ІІ півріччі 2014 року та у І півріччі 2015 року делегованих районною радою повноважень (а.с.36).

Рішенням першої сесії сьомого скликання Старобільської районної ради № 1/8 від 20.11.2015 року делеговано Старобільській районній державній адміністрації повноваження Старобільської районної ради згідно з додатком (а.с.37-39).

Як зазначалося вище, Рішенням девятої сесії сьомого скликання Старобільської районного ради № 9/1 від 27 травня 2016 року було висловлено недовіру голові Старобільської районної державної адміністрації ОСОБА_2 та затверджено протокол засідання лічильної комісії за результатами таємного голосування щодо висловлення недовіри голові Старобільської районної державної адміністрації Луганської області № 2 від 27.05.2016 року (а.с.11).

В пояснювальній записці до проекту рішення № 9/_____ від 27.05.2016 року «Про недовіру голові Старобільської районної державної адміністрації ОСОБА_2», підписаною депутатом Старобільської районної ради VІІ скликання, головою постійної комісії з питань депутатської діяльності, законності та інформації ОСОБА_3, зазначено, що, незважаючи на Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», голова Старобільської РДА ОСОБА_2, без проведення будь - яких консультацій з головами фракцій, чи головами постійних комісій районної ради, самостійно, на свій розсуд, пише листа директору Департаменту економічного розвитку, торгівлі та туризму Луганської облдержадміністрації ОСОБА_4 про те, що у звязку з неприйнятим рішенням депутатами Старобільської районної ради щодо співфінансування проекту «Реконстукція Старобільського районного будинку творчості дітей та юнацтва» вимушений відмовитись від подання даного проекту (а.с. 59).

Враховуючи відсутність звіту голови районної державної адміністрації про стан виконання бюджету району, а також делегованих повноважень, неналежне виконання Конституції України і Законів України, відсутність взаємодії з органами місцевого самоврядування Старобільського району, враховуючи наявність норми законодавства про підзвітність та підконтрольність Старобільської РДА Старобільській районній раді у частині делегованих повноважень, а також результати та оцінку діяльності за останній період, з метою стабілізації соціально-економічної, політичної ситуації в Старобільському районі, ОСОБА_3 вважає за доцільним висловлення недовіри ОСОБА_2

Також, серед іншого, у вищевказаній пояснювальній записці зазначено, що Старобільській районній раді невідомо про намагання щодо звітування ОСОБА_2 про свої досягнення на посаді голови Старобільської РДА (а.с.59).

Постійною комісією з питань депутатської діяльності, законності та інформації від 26.05.2016 року, за результатами розгляду пояснювальної записки до проекту рішення № 9/_____ від 27.05.2016 року «Про недовіру голові Старобільської районної державної адміністрації ОСОБА_2», зроблено висновок № 1 щодо винесення на розгляд сесії районної ради питання про недовіру голові Старобільської районної державної адміністрації та рекомендовано сесії районної ради, шляхом таємного голосування висловити недовіру голові Старобільської районної державної адміністрації ОСОБА_2 (а.с.60).

Пунктами 28, 29 ч. 1 ст. 43 Закону № 280 визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.

Частиною 15 статті 46 Закону № 280 визначено, що порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Рішенням першої сесії сьомого скликання Старобільської районної ради № 1/3 від 20.11.2015 року затверджено Регламент Старобільської районної ради сьомого скликання (а.с.12-35).

Пунктом 2.10 Регламенту визначено порядок денний сесії.

З урахуванням висновку постійної комісії, відповідного клопотання голова ради приймає рішення про включення питання до проекту порядку денного сесії чи відмови з обґрунтуванням свого рішення (п.2.10.1 Регламенту).

Проект порядку денного сесії розглядається на засіданні президії районної ради, після чого затверджується протокольним рішенням і виноситься на розгляд сесії ради (п.2.10.2 Регламенту).

Голова ради на сесії інформує депутатів про внесені пропозиції щодо порядку денного сесії. Після цього проект порядку денного приймається в цілому (п.2.10.3 Регламенту) (а.с.13-35).

Термінові питання, що потребують невідкладного розгляду та не вимагають попередньої підготовки, можуть вноситися до порядку денного під час проведення пленарного засідання сесії за підтримкою більшості депутатів від загального складу ради (п.2.10.5 Регламенту).

З витягу з порядку проведення чергової девятої сесії Старобільської районної ради сьомого скликання від 27.05.2016 року вбачається, що до порядку денного попередньо не було включено питання щодо висловлення недовіри голові РДА ОСОБА_2, включення вказаного питання було поставлено на голосування безпосередньо під час проведення сесії, де відповідно за включення до порядку денного питання про висловлення недовіри голові РДА проголосувало «за» 25 депутатів та питання було внесено до порядку денного (а.с.64-68).

В постанові суд першої інстанції послався на той факт, що висловлення недовіри голові державної адміністрації має бути наслідком негативних результатів його діяльності після відповідної оцінки такої діяльності районною радою.

Відповідно до ст. 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень. Обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь.

Статтею 72 Закону № 280 визначено, що місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.

Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь.

Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Таким чином, судом першої інстанції правильно встановлено, що висловлення недовіри голові державної адміністрації має бути наслідком негативних результатів його діяльності після відповідної оцінки такої діяльності районною радою.

Матеріалами справи спростовуються обставини, викладені у пояснювальній записці до проекту рішення № 9/_____ від 27.05.2016 «Про недовіру голові Старобільської районної державної адміністрації ОСОБА_2І.».

Крім того, як вбачається з матеріалів справи, рішенням першої сесії сьомого скликання Старобільської районної ради № 1/8 від 20.11.2015 року делеговано Старобільській районній державній адміністрації повноваження Старобільської районної ради згідно з додатком (а.с.37-39).

Як вбачається з долучених до справи доказів, питання про звіт голови Старобільської РДА щодо виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення Старобільською райдержадміністрацією делегованих їй Старобільською районною радою повноважень не було включено до порядку денного чергової дев'ятої сесії сьомого скликання. Старобільська районна рада не запрошувала голову Старобільської РДА ОСОБА_2 на пленарне засідання сесії, що відбулося 27.05.2016 року, не заслуховувала ні його звіту, а ні його позиції щодо включеного з певними порушеннями до порядку денного питання про висловлення йому недовіри як голові Старобільської РДА.

Отже, рішення про недовіру ОСОБА_2 з мотивів порушення законодавства під час здійснення делегованих повноважень за наслідками заслуховування доповіді автора проекту цього рішення та думок депутатів, а не звіту чи пояснень ОСОБА_2, суперечить Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Доводи відповідача про обговорення депутатами у сесійній залі діяльності голови Старобільської РДА не береться судом до уваги, оскільки не спростовують порушення Старобільською районною радою вимог ст. ст. 43, 59, 72 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" щодо процедури та підстав прийняття місцевою радою рішення про недовіру голові місцевої районної адміністрації.

На переконання колегії суддів, позивач реалізував делеговані йому повноваження шляхом сприяння виконанню Програми економічного і соціального розвитку Старобільського району на 2015 рік.

Рішенням шостої сесії сьомого скликання Старобільської районної ради № 6/2 від 19.04.2016 року взято до відома звіт про виконання Програми економічного і соціального розвитку Старобільського району на 2015 рік без зауважень (а.с.40-58).

В своїй постанові від 03.04.2007 року Верховний Суд України зазначив, що зважаючи на те, що наслідком висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації є припинення його публічної служби на цій посаді, рішення ради з цього питання повинно бути ухвалене на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Спосіб ухвалення рішень органами та посадовими особами місцевого самоврядування визначений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, у статті 43 цього Закону наведено перелік питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях. До таких питань віднесені питання про заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, прийняття рішення про недовіру їм. Статтею 59 встановлено, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення, якщо допущене порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.

Колегія суддів враховує даний висновок при розгляді даної справи на підставі абзацу 2 ч. 1 ст. 244-2 КАС України.

На думку колегії, відповідач при прийнятті рішення, яким висловлено недовіру голові Старобільської районної державної адміністрації ОСОБА_2, допустив порушення, які виразились у тому, що питання про висловлення недовіри включено до порядку денного пленарного засідання сесії Старобільської районної ради безпосередньо в день голосування щодо висловлення недовіри; недовіру висловлено за відсутності передбачених законом підстав.

Отже, проаналізувавши зазначене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правомірно задоволено позов ОСОБА_2

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та постанова прийнята з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування постанови суду не вбачається.

Керуючись ст. ст. 195, 197, п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 200, 206, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу Старобільської районної ради - залишити без задоволення.

Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2016 року у справі № 812/576/16 за позовом ОСОБА_2 до Старобільської районної ради, третя особа: Старобільська районна державна адміністрація Луганської області про визнання протиправним та скасування рішення - залишити без змін.

Ухвала суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду в порядку письмового провадження набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів після набрання нею законної сили.

Головуючий суддя Міронова Г.М.

Судді Арабей Т.Г.

Геращенко І.В.