Постанова № 61353697, 15.09.2016, Житомирський апеляційний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

__________

10002, м-н Путятинський, 3/65, телефон/факс: (0412) 481-604, 481-637 e-mail: inbox@apladm.zt.court.gov.ua

Головуючий у 1-й інстанції: Іванків О.В.

Суддя-доповідач:Шидловський В.Б.

ПОСТАНОВА

іменем України

"15" вересня 2016 р. Справа № 565/369/16-а

Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Шидловського В.Б.

суддів: Євпак В.В.

Капустинського М.М.,

за участю секретаря судового засідання Гунько Л.В.,

позивача: ОСОБА_3

представника позивача: ОСОБА_4

відповідача: Анощенка С.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_6, Міського голови м.Кузнецовськ Анощенка Сергія Івановича на постанову Володимирецького районного суду Рівненської області від "03" червня 2016 р. у справі за позовом ОСОБА_3 до Міського голови м.Кузнецовськ Анощенка Сергія Івановича про визнання рішення, розпорядження та дій незаконними, зобов'язання до вчинення дій ,

ВСТАНОВИВ:

22 березня 2016 року ОСОБА_3 звернулась до суду з адміністративним позовом до міського голови м.Кузнецовська Анощенка С.І., в якому просила визнати незаконними та скасувати розпорядження міського голови м.Кузнецовська № 35-ос від 01 березня 2016 року «Про відмову у призначенні на посаду начальника управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради» і № 36-ос від 01 березня 2016 року «Про оголошення повторного конкурсу на заміщення вакантної посади», а також зобов'язати міського голову м.Кузнецовськ прийняти рішення про призначення позивача на вакантну посаду начальника управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради Рівненської області на підставі пропозиції - рішення конкурсної комісії з проведення конкурсу на заміщення вакантних посад у виконавчих органах Кузнецовської міської ради від 11 лютого 2016 року за результатами спеціальної перевірки, проведеної відповідно до Закону України «Про запобігання корупції».

Постановою Володимирецького районного суду Рівненської області від 03 червня 2016 року позовні вимоги задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано розпорядження міського голови м.Кузнецовськ Рівненської області № 35-ос від 01 березня 2016 року «Про відмову у призначенні на посаду начальника управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради».

Визнано протиправним та скасовано розпорядження міського голови м.Кузнецовськ Рівненської області № 36-ос від 01 березня 2016 року «Про оголошення повторного конкурсу на заміщення вакантної посади».

Зобов'язано міського голову м.Кузнецовськ Рівненської області Анощенка Сергія Івановича відповідно до п.32 Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 169 від 15 лютого 2002 року, і п.5.13 Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад у виконавчих органах Кузнецовської міської ради, затвердженого розпорядженням міського голови м.Кузнецовськ Рівненської області № 440-р від 29 грудня 2015 року, прийняти рішення про призначення ОСОБА_3, як особи, яка у встановленому законом порядку пройшла конкурсний відбір, на вакантну посаду начальника управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради Рівненської області на підставі пропозиції - рішення конкурсної комісії з проведення конкурсу на заміщення вакантних посад у виконавчих органах Кузнецовської міської ради від 11 лютого 2016 року за результатами спеціальної перевірки, проведеної відповідно до Закону України «Про запобігання корупції».

Стягнути з місцевого бюджету м.Кузнецовськ в користь ОСОБА_3 судові витрати, понесені у зв'язку із розглядом справи, в сумі 2480 (дві тисячі чотириста вісімдесят) грн. 80 коп.

Не погоджуючись з прийнятою постановою міський голова м.Кузнецовськ Рівненської області Анощенко Сергій Іванович звернувся до суду з апеляційною скаргою,

З апеляційною скаргою звернулася також ОСОБА_6, оскільки вважає, що вказаним рішенням порушені її права.

Апелянти просять скасувати вищевказану постанову та прийняти нову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити повністю при цьому посилаються на незаконність, необ'єктивність та необґрунтованість оскаржуваного рішення, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування постанови суду першої інстанції.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши пояснення сторін, перевіривши законність та обгрунтованість судового рішення, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційні скарги підлягають задоволенню з огляду на таке.

Судом встановлено, що 21 грудня 2015 року розпорядженням міського голови м.Кузнецовськ Рівненської області Анощенка С.І. «Про оголошення конкурсу на заміщення вакантної посади» № 352-рк оголошено конкурс на заміщення вакантної посади начальника управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради Рівненської області.

Згідно з додатком до цього розпорядження і повідомленням про оголошення конкурсу на офіційному веб-сайті Кузнецовської міської ради Рівненської області та друкованих засобах масової інформації конкурс на заміщення вакантної посади начальника управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради Рівненської області оголошено за кваліфікаційними вимогами: вища педагогічна освіта за освітньо-кваліфікаційним рівнем магістра, спеціаліста, стаж керівної роботи в сфері освіти не менше 5 років та володіння державною мовою (а.с.68-69, 169-170).

Як вбачається з названого розпорядження, конкурс мав проводитись відповідно до ст.10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №169 від 15 лютого 2002 року (надалі - Порядок №169), рішення Кузнецовської міської ради Рівненської області «Про затвердження Положення про управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради» №1221 від 04 квітня 2014 року із змінами, внесеними рішенням Кузнецовської міської ради Рівненської області «Про внесення змін до рішення Кузнецовської міської ради від 04.04.2014 року № 1221 «Про затвердження Положення про управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради» № 38 від 15.12.2015 року, п.10 ч.4 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Позивач ОСОБА_3 подала заяву та інші документи для участі у вказаному конкурсі, однак рішенням №1 від 01.02.2016 року конкурсна комісія, створена у відповідності до розпорядження міського голови м.Кузнецовська № 440-р від 29.12.2015 року, не допустила ОСОБА_3 до участі у складанн іспиту на заміщення вакантної посади начальника управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради з мотивів відсутності стажу керівної роботи (а.с.175-176).

05.02.2016 року позивачем знову подано заяву про допуск її до участі у складанні іспиту (а.с.76) і рішенням конкурсної комісії № 2 від 05.02.2016 року позивача допущено до участі у конкурсі.

Так, ОСОБА_3 підтвердила наявність у неї кваліфікаційного ступеня «магістр» за спеціальністю «Управління навчальним закладом» та кваліфікацією «керівник підприємства, установи та організації (у сфері освіти та виробничого навчання)» (а.с.23).

Також позивач для підтвердження наявності у неї стажу керівної роботи в сфері освіти посилається на письмові докази - документи, які в період роботи ОСОБА_3 в системі освіти визначали коло її професійних та посадових обов'язків - Посадові інструкції, накази про розподіл обов'язків, інші документи, з яких вбачається, що протягом своєї трудової діяльності позивач завідувала дитячим садком (а.с.181), неодноразово виконувала обов'язки завідувача метокабінетом (а.с.28-37), а також виконувала організаційно-розпорядчі та контрольні функції відносно педагогічних працівників закладів освіти м.Кузнецовська (а.с.24-25, 38-54, 182-187).

За результатами проведеного іспиту та співбесіди з кандидатами конкурсна комісія рішенням № 3 від 11.02.2016 року рекомендувала ОСОБА_3 для призначення на посаду начальника управління освіти виконавчого комітету міської ради (а.с.79-80).

Міський голова м.Кузнецовськ Рівненської області Анощенко С.І. своїм розпорядженням № 35-ос від 01.03.2016 року відмовив у прийнятті ОСОБА_3 на вакантну посаду начальника управління освіти виконавчого комітету міської ради з тих мотивів, що стаж керівної роботи ОСОБА_3 у сфері освіти складає менше 5 років та розпорядженням № 36-ос від 01.03.2016 року оголосив повторний конкурс на заміщення цієї посади.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач підтвердила наявність у неї 5 років стажу саме керівної роботи у сфері освіти, а не стажу перебування на керівних посадах.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду та зазначає наступне.

Із протоколу № 2 засідання конкурсної комісії з проведення конкурсу на заміщення вакантних посад у виконавчих органах Кузнецовської міської ради, зокрема з заяви позивачки конкурсна комісія на заміщення вакантних посад у виконавчих органах ради не мала можливості чітко визначити про наявність керівного стажу роботи у сфері освіти, оскільки відповідні підтверджуючі документи не додавалися. Комісією при цьому враховано норми Конституції України за якими громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби та служби в органах місцевого самоврядування. Документи позивачкою подавалися після проведення конкурсу на заміщення вакантних посад та зареєстровані у виконавчому комітеті Кузнецовської міської ради 15.02.2016 року № 201/02.3- 19/05.

Колегія суддів наголошує, що основним документом, що підтверджує стаж роботи, є трудова книжка.

Відповідно до записів трудової книжки ОСОБА_3 (а.с.24-25) вона працювала методистом методичного кабінету управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради Рівненської області з 20.08.1992 року по 03.02.2014 року та методистом Комунальної установи "Кузнецовський міський методичний кабінет закладів освіти" з 04.02.2014 року по даний час.

В свою чергу функціонування методкабінетів врегульовані ч.2 ст.14, 19 Закону України «Про освіту», ст.41, 42 Закону України «Про загальну середню освіту», ст.25, 26 Закону України «Про дошкільну освіту» та Положенням про районний (міський) методичний кабінет (центр), яке затверджене наказом МОН від 08.12.2008 року № 1119, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 25.12.2008 року за № 1239/15930.

Як уже зазначалось, позивачка працює методистом у Комунальній установі «Кузнецовський методичний кабінет закладів освіти Кузнецовської міської ради».

Методичні кабінети (установи, кабінети, центри) не здійснюють керівних функцій стосовно закладів освіти та працівників закладів освіти, оскільки відповідно до пп.1 п.а ч.1 ст.32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органом управління освітою є виконавчий орган ради, у даному випадку управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради. Комунальна установа «Кузнецовський методичний кабінет закладів освіти Кузнецовської міської ради» не є виконавчим органом ради та працівники цієї установи не можуть здійснювати керівної функції, а отже висновок суду про набуття 5-річного стажу керівної роботи ОСОБА_3 у галузі освіти є помилковим.

Окрім того, наказ МОН України № 582 від 12.12.2000 року «Про удосконалення методичної роботи у сфері професійно-технічної освіти» затверджує Положення про методичну роботу в професійно-технічному навчальному закладі, але ні виконавчий орган ради - управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради ні Комунальна установа «Кузнецовський методичний кабінет закладів освіти Кузнецовської міської ради» не мають у підпорядкуванні та не здійснюють жодних функцій щодо професійно-технічних закладів.

В оскаржуваній постанові Володимирецького районного суду від 03.06.2016 року йдеться про імперативність для міського голови рекомендацій комісії по заміщенню вакантних посад у органах місцевого самоврядування, а також одночасно і відсутність у міського голови повноважень на скасування рішення конкурсної комісії, та відсутність у чинному законодавстві норм, які передбачають можливість інших дій керівника, крім призначення рекомендованої особи на посаду. Вказане не відповідає чинному законодавству України з огляду на таке.

Постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 року № 169 затверджено Порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців.

Пунктом 6 цього Порядку визначено, що умови проведення конкурсу в окремому державному органі відповідно до цього Порядку визначаються його керівником, який призначає на посади та звільняє з посад державних службовців.

Відповідно до п.4 Довідника типових професійно - кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, затвердженого наказом Нацдержслужби України від 13.09.2011 року № 11, для начальника самостійного управління (відділу, служби) встановлюються такі кваліфікаційні вимоги: вища освіта відповідного професійного спрямування за освітньо-кваліфікаційним рівнем магістра, спеціаліста. Стаж роботи за фахом у державній службі на керівних посадах не менше 3 років або стаж роботи за фахом на керівних посадах в інших сферах економіки не менше 5 років при необхідності, виходячи із виконання структурним підрозділом основних завдань та функцій. Післядипломна освіта у сфері управління: магістр державного управління за відповідною спеціалізацією.

Типові професійно - кваліфікаційні характеристики посадових осіб місцевого самоврядування, що затверджені наказом Головдержслужби від 29.12.2009 року № 406 також вказують, що до начальника управління, відділу (самостійного), іншого виконавчого органу міської (районної в місті) ради встановлюються наступні кваліфікаційні вимоги: повна вища освіта відповідного професійного спрямування за освітньо-кваліфікаційним рівнем магістра, спеціаліста. Стаж роботи за фахом на службі в органах місцевого самоврядування та державній службі на керівних посадах не менше 3 років або при необхідності (виходячи із виконання виконавчим органом основних завдань та функцій) стаж роботи за фахом на керівних посадах в інших сферах управління не менше 5 років. Післядипломна освіта у галузі знань "Державне управління".

Відповідно до п.2.4 Довідника типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, затвердженого наказом Нацдержслужби України від 13.09.2011 року № 11, особи, що не мають відповідної освіти або стажу, встановлених кваліфікаційними вимогами, але мають достатній практичний досвід та успішно виконують у повному обсязі покладені на них завдання та обов'язки, можуть бути, як виняток, залишені

на займаній посаді або допущені до її зайняття, крім керівних посад, за умови, якщо за результатами оголошеного на заміщення цих посад конкурсу неможливо підібрати кандидатуру, яка відповідає встановленим вимогам до освітнього та освітньо - кваліфікаційного рівня державного службовця.

Вказані нормативні акти підлягають до застосування, оскільки відповідно до норм статті 6 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування в Україні» державна політика щодо служби в органах місцевого самоврядування здійснюється зокрема за такими напрямами, законодавче врегулювання служби в органах місцевого самоврядування та забезпечення її ефективності; методичне та інформаційне забезпечення служби в органах місцевого самоврядування. Окрім того, консультативне та методичне забезпечення служби в органах місцевого самоврядування здійснюється центральним органом виконавчої влади з питань державної служби з урахуванням вимог чинного законодавства про місцеве самоврядування в Україні.

Згідно із п.5.1 Положення про управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради, затвердженого рішенням Кузнецовської міської ради від 04.04.2014 року №1221 «Про затвердження Положення про управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради» із змінами внесеними рішенням Кузнецовської міської ради від 15.12.2015 року № 38 «Про внесення змін до рішення Кузнецовської міської ради від 04.04.2014 року № 1221 «Про затвердження Положення про управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради» особа, яка призначається на посаду начальника, повинна мати вищу педагогічну освіту, стаж керівної роботи в сфері освіти не менше як 5 років і цим нормативним актом не передбачено можливості призначення на дану посаду особи, яка б не відповідала вказаним умовам.

Відповідно до п.25, 26 Порядку №169 конкурсна комісія на підставі розгляду поданих документів, результатів іспиту та співбесіди з кандидатами, які успішно склали іспит, на своєму засіданні здійснює відбір осіб для зайняття вакантних посад державних службовців.

Вносячи рекомендації міського голови комісія не мала документів, та і ті які подавалися після проведення конкурсу не підтверджують п'ятирічний стаж керівної роботи у позивачки.

Як зазначалося вище, конкурсна комісія не врахувавши вимоги п.25 Порядку № 169 рекомендувала міському голові до призначення особу на заміщення вакантної посади начальника управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради, яка не відповідала умовам даного конкурсу, оскільки стаж керівної роботи не складав 5 років, в той час, як стаж керівної роботи начальника управління освіти має становити не менше 5 років

Відповідно до пункту 32 Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №169 від 15 лютого 2002 року не визначено, що рішення конкурсної комісії є безумовно обов'язковим для керівника, тому що воно є тільки підставою для прийняття рішення керівником про призначення переможця конкурсу на посаду або зарахування до кадрового резерву, але не зобов'язує керівника укласти трудовий договір з особою, яка не відповідає умовам конкурсу визначеним керівником

З огляду на пункт 33 зазначеного вище Порядку, який надає право оскаржити керівнику відповідного державного органу та відповідно керівнику органу місцевого самоврядування протягом трьох днів рішення конкурсної комісії, не заперечується право керівника відповідного державного органу чи органу місцевого самоврядування на відхилення запропонованої конкурсною комісією кандидатури.

Вказана правова позиція міститься в ухвалі Вищого Адміністративного Суду України від 17.01.2008 року справа № К-24631/08.

Враховуючи вимоги частини 1 статті 22 Кодексу законів про працю, яка регламентує, що необгрунтована відмова у прийнятті на роботу заборонена, відповідач у своєму розпорядженні від 01 березня 2016 року №35-ос «Про відмову у призначенні на посаду начальника управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради» обґрунтував причини відхилення рекомендації конкурсної комісії з проведення конкурсу на заміщення вакантних посад у виконавчих органах Кузнецовської міської ради з посиланням на чинне законодавство України та причини відмови у призначенні позивачки на посаду.

З огляду на наведене, при прийнятті розпорядження від 01 березня 2016 року №35-ос «Про відмову у призначенні на посаду начальника управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради» міський голова діяв у межах повноважень визначених пунктами 10, 20 частини 4 статті 42 та з урахуванням статті 22 КЗпП України.

Щодо зобов'язання міського голови відповідно до п.32 Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 169 від 15.02.2002 року, і п.5.13 Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад у виконавчих органах Кузнецовської міської ради, затвердженого розпорядженням міського голови м.Кузнецовськ Рівненської області № 440-р від 29.12.2015 року, прийняти рішення про призначення її, як особи, яка у встановленому законом порядку пройшла конкурсний відбір, на вакантну посаду начальника управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради Рівненської області на підставі пропозиції - рішення конкурсної комісії з проведення конкурсу на заміщення вакантних посад у виконавчих органах Кузнецовської міської ради від 11.02.2016 року то суд вийшов за межі повноважень підмінивши міського голову та дав вказівку яке рішення повинен приймати міський голова.

Вирішення питань щодо призначення на посаду належить до виключної компетенції відповідача та не належить до компетенції адміністративного суду, а відтак суд не повноважний перебирати функції іншого суб'єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб'єкта та зобов'язувати його приймати рішення, які входять до його компетенції чи до компетенції іншого органу.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною З статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не може втручатися у дискрецію суб'єкта владних повноважень в межах такої перевірки.

У відповідності з Рекомендаціями № Я (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 року під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду України від 21.05.2013 року № 21-87а13, а згідно з статтею 244-2 КАС України суд зобов'язаний привести свою судову практику у відповідність з рішенням Верховного Суду України.

Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективного державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади.

Діючим законодавством встановлена процедура прийняття відповідних рішень щодо заміщення вакантних посад державних службовців, та посадових осіб місцевого самоврядування і суд не може підміняти цю процедуру та адміністративного суб'єкта, до компетенції якого віднесено прийняття відповідних рішень.

Відповідно до ч.2 ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких грунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Колегія суддів вважає, що позивач не довів ті обставини, на яких грунтуються його

позовні вимоги, в той час як відповідачем правомірність оспорюваних дій доказана повністю.

Відповідно до ч.1 ст.202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є, зокрема, порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Доводи апеляційної скарги спростовують законність та обґрунтованість постанови суду першої інстанції. Постанова суду першої інстанції прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 202, 205, 207 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_6, Міського голови м.Кузнецовськ Анощенка Сергія Івановича задовольнити.

Постанову Кузнецовського міського суду Рівненської області від "03" червня 2016 р. скасувати, прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання її в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя В.Б. Шидловський

судді: В.В. Євпак

М.М. Капустинський

Повний текст cудового рішення виготовлено "15" вересня 2016 р.

Роздруковано та надіслано:р.л.п.

1- в справу:

2 - позивачу/позивачам: ОСОБА_3 АДРЕСА_1,34400

3- представник позивача: ОСОБА_4 , АДРЕСА_2, 34400

4- відповідачу/відповідачам: Міський голова м.Кузнецовськ Анощенко Сергія Івановича м-н Незалежності,1,м.Кузнецовськ,Рівненська область,34400

- ,