Ухвала суду № 61251209, 07.09.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"07" вересня 2016 р. м. Київ К/800/13186/16

К/800/12360/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Мороза В. Ф., Сороки М.О.,

при секретарі судового засідання: Маджар О. М.,

за участю представника позивача: Пушанко І. О.,

розглянувши у судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційними скаргами Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» та Державної служби геології та надр України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 лютого 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року,

у с т а н о в и л а :

У лютому 2016 року Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» (далі - ПАТ «Укрнафта») звернулося до адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України) з вимогами:

визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у неприйнятті рішення у формі наказу у строки, передбачені пунктом 18 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, за наслідками розгляду заяв позивача про внесення змін до: спеціального дозволу № 914 від 9 червня 1997 року на видобування корисних копалин: нафта, газ, розчинений у нафті, газ природний, конденсат Південно-Панасівського родовища; спеціального дозволу № 2091 від 24 грудня 1999 року на видобування корисних копалин: нафта, газ розчинений у нафті Східно-Рогинцівського родовища;

зобов'язати відповідача здійснити дії, передбачені пунктом 18 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, за наслідками розгляду заяв позивача про внесення змін до: спеціального дозволу № 914 від 9 червня 1997 року на видобування корисних копалин: нафта, газ, розчинений у нафті, газ природний, конденсат Південно-Панасівського родовища, з урахуванням заяви позивача № 05.2.2-20/191 від 10 грудня 2014 року та доданих документів, в тому числі від 26 лютого 2015 року, та спеціального дозволу № 2091 від 24 грудня 1999 року на видобування корисних копалин: нафта, газ розчинений у нафті Східно-Рогинцівського родовища, з урахуванням заяви позивача № 05.2.2-22/61 від 15 травня 2014 року та доданих документів, в тому числі від 28 жовтня 2014 року, 30 грудня 2014 року, від 27 лютого 2015 року та від 2 березня 2015 року.

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач, посилаючись на положення пунктів 17-19 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615), ствердив, що повернення відповідачем пакету документів стосовно внесення змін до спецдозволів на видобування корисних копалин без вмотивованого рішення у формі наказу за наслідками розгляду звернення надрокористувача є свідченням протиправної бездіяльності суб'єкта владних повноважень. Стосовно податкової заборгованості по рентній платі, то на думку позивача, це не є підставою для відмови у внесенні змін до спеціального дозволу і не може слугувати підставою для повернення поданих ним документів без відповідного рішення.

Окружний адміністративний суд м. Києва постановою від 26 лютого 2016 року адміністративний позов ПАТ «Укрнафта» задовольнив частково.

Визнав протиправною бездіяльність Держгеонадр України, яка полягає у неприйнятті рішення у формі наказу у строки, передбачені пунктом 18 Порядку № 615, а саме, рішення про внесення змін до спеціального дозволу або відмову у їх внесенні, за наслідками розгляду заяви ПАТ «Укрнафта» про внесення змін до спеціального дозволу № 914 від 9 червня 1997 року на видобування корисних копалин: нафта, газ, розчинений у нафті, газ природний, конденсат Південно-Панасівського родовища.

Зобов'язав Держгеонадра України здійснити дії, передбачені пунктом 18 Порядку № 615, а саме: прийняти рішення про внесення змін до спеціального дозволу або відмову у їх внесенні, за наслідком розгляду заяви ПАТ «Укрнафта» про внесення змін до спеціального дозволу № 914 від 9 червня 1997 року на видобування корисних копалин: нафта, газ, розчинений у нафті, газ природний, конденсат Південно-Панасівського родовища, з урахуванням заяви ПАТ «Укрнафта» від 10 грудня 2014 року та доданих документів, в тому числі від 26 лютого 2015 року.

В задоволенні решти позовних вимог - відмовив.

Присудив за рахунок асигнувань Держгеонадр України на користь ПАТ «Укрнафта» понесені останнім витрати по сплаті судового збору у розмірі 2756,00 грн.

Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 19 квітня 2016 року залишив без змін постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 лютого 2016 року.

У касаційній скарзі ПАТ «Укрнафта», посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити в повному обсязі. Стосовно касаційної скарги Держгеонадр України, то у своїх письмових запереченнях ПАТ «Укрнафта» зазначило про те, що доводи відповідача, якими він обґрунтовує свою позицію, не спростовують обґрунтованості висновків судів попередніх інстанцій стосовно задоволеної частини позовних вимог.

Держгеонадра України у своїй касаційній скарзі, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі. Своєю чергою відповідач у письмових запереченнях на касаційну скаргу ПАТ «Укрнафта» зазначив, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і обґрунтованими тільки в тій частині позовних вимог, у задоволенні яких позивачу відмовлено.

Касаційні скарги підлягають частковому задоволенню з таких підстав.

Суди попередніх інстанцій встановили, що одним з основних видів господарської діяльності ПАТ «Укрнафта» є видобуток сирої нафти та природного газу, здійснення якої передбачає необхідність отримання спеціальних дозволів на користування надрами. Такі дозволи у позивача є, з-поміж них: спеціальний дозвіл № 914 від 9 червня 1997 року на видобування корисних копалин: нафта, газ, розчинений у нафті, газ природний, конденсат Південно-Панасівського родовища, строком на 20 років (тобто до 9 червня 2017 року; далі - спеціальний дозвіл № 914) та спеціальний дозвіл № 2091 від 24 грудня 1999 року на видобування корисних копалин: нафта, газ розчинений у нафті Східно-Рогинцівського родовища, строком на 20 років (тобто до 24 грудня 2019 року; далі - спеціальний дозвіл № 2091).

Листом від 10 грудня 2014 року за № 052.2-20/190 позивач звернувся до відповідача з проханням внести зміни спеціального дозволу № 914 (отримано відповідачем 11 грудня 2014 року). З посиланням на підпункт 4 пункту 17 Порядку № 615 (виявлення під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів), а також на підпункт 6 пункту 17 (виявлення надрокористувачем протягом трьох років після отримання дозволу описок, очевидних помилок) позивач зазначив які саме відомості і в у які графи спеціального дозволу необхідно внести зміни і уточнення.

У доповнення до листа від 10 грудня 2014 року за № 052.2-20/190 ПАТ «Укрнафта» листом від 26 лютого 2015 року № 05.2.2-20/43 (отримано відповідачем 26 лютого 2015 року) долучило додаткові матеріали стосовно внесення змін до спеціального дозволу № 914.

Окрім того, ПАТ «Укрнафта» листом від 15 травня 2014 року № 05.2.2-20/60 (отримано відповідачем 19 травня 2014 року) надіслало Держгеонадрам України матеріали на розширення меж спеціального дозволу № 2091на користування надрами з метою видобування вуглеводнів Східно-Рогинцівського нафтового родовища. Опрацювавши цю заяву разом з доданими до неї документами Держгеонадра України, з покликанням на підпункт 2 пункту 8 Порядку № 615, листом від 23 жовтня 2014 року № 14696/02/12-14 повернула ПАТ «Укрнафта» подані матеріали у зв'язку з відсутністю погодження Мінприроди України.

28 жовтня 2014 року позивач повторно направив відповідачу заяву на розширення меж спецдозволу № 2091 з укомплектованими документами. Крім того, в доповнення до листа від 28 жовтня 2014 року № 05.2.2-20/165 позивач листами від 30 грудня 2014 року № 05.2.2-20/205, від 27 лютого 2015 року № 05.2.2-20/47 та від 2 березня 2015 року № 05.2.2-20/50 надіслав додаткові документи та пояснення стосовно необхідності розширення меж Східно-Рогинцівського нафтового родовища та внесення змін до Державного балансу запасів нафти.

Листом від 23 грудня 2015 року за № 17235/13/12-15 Держгеонадра України повернуло позивачу документи, які він надіслав разом зі згаданими вище листами щодо внесення змін до спеціального дозволу № 914 та щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами Східно-Рогинцівського родовища (розширення меж спеціального дозволу № 2091), мотивуючи такі свої дії наявністю у ПАТ «Укрнафта» заборгованості по рентній платі та платі за використання інших природних ресурсів, що є порушенням підпункту 1 пункту 22 Порядку № 615.

Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправною бездіяльності відповідача при розгляді звернення ПАТ «Укрнафта» про внесення змін до спеціального дозволу № 914 суд першої інстанції виходив із того, що результатом розгляду такого звернення мало б бути або внесення змін до дозволу на користування надрами або вмотивоване рішення у формі наказу про відмову у внесенні змін, про які просить заявник. Відповідне рішення мало б бути прийнято у межах 30-денного строку. Натомість відповідач повернув ПАТ «Укрнафта» подані документи без вмотивованого рішення встановленої форми, що є порушенням пунктів 17, 18 Порядку № 615. Разом з тим, відмовляючи у задоволенні позовних вимог щодо неприйняття рішення за наслідком розгляду заяв та документів на розширення меж спеціального дозволу № 2091 суд першої інстанції взяв до уваги те, що при розгляді цього звернення відповідач отримав інформацію про наявність у ПАТ «Укрнафта» податкового боргу зі зведеного бюджету зі сплати рентної плати та плати за використання інших природних ресурсів, що свідчить про порушення ПАТ «Укрнафта» особливих умов спеціального дозволу № 2091. На цій підставі суд першої інстанцій дійшов висновку, що на час розгляду заяви позивача Держгеонадра України мала достатні підстави вважати, що подані ПАТ «Укрнафта» документи стосовно розширення меж спеціального дозволу № 2091 є такими, що не відповідають вимогам Порядку № 615, відтак відповідач правомірно повернув їх заявнику.

Таку позицію підтримав Київський апеляційний адміністративний суд, який здійснив перегляд цієї справи.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначені висновки судів вважає частково поспішними з огляду на таке.

Відповідно до статті 11 Закону України від 12 липня 2001 року № 2665-ІІІ «Про нафту і газ» (далі - Закон № 2665-ІІІ) користування нафтогазоносними надрами, пошук і розвідка родовищ нафти і газу, їх експлуатація, спорудження та експлуатація підземних сховищ для зберігання нафти і газу здійснюються лише за наявності спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами, що надаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, на умовах, визначених чинним законодавством.

Спеціальний дозвіл на користування нафтогазоносними надрами має містити зокрема: відомості про отримувача спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, вид робіт, на проведення яких він видається; визначення меж ділянки нафтогазоносних надр, що надаються в користування; строк дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами; перелік обов'язкових додатків, у тому числі угоду про умови користування нафтогазоносними надрами.

Відповідно до статті 14 Закону № 2665-ІІІ спеціальні дозволи на користування нафтогазоносними надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Норми такого ж змісту містяться у частині другій статті 16 Кодексу України про надра.

Згідно з частиною першою статті 26 Закону № 2665-ІІІ дія спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами може бути тимчасово зупинена центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, безпосередньо або за поданням органів державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю та органів місцевого самоврядування у разі: порушення користувачем нафтогазоносними надрами або уповноваженим ним виконавцем робіт умов спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами або угоди про умови користування нафтогазоносними надрами; виникнення внаслідок виконання робіт, пов'язаних з користуванням нафтогазоносними надрами на ділянці, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників користувача нафтогазоносними надрами або населення; неодноразового порушення вимог законодавства щодо охорони довкілля і раціонального використання нафтогазоносних надр; виконання на наданій ділянці робіт, не обумовлених спеціальним дозволом на користування нафтогазоносними надрами, крім пошуків і розвідки нових покладів нафти і газу в межах ділянки.

Угода про умови користування нафтогазоносними надрами, згідно з частиною першою статті 28 Закону № 2665-ІІІ, є невід'ємним додатком до спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, який регулює і конкретизує передбачені законодавством України та спеціальним дозволом технічні, технологічні, організаційні, фінансові, економічні, соціальні, екологічні аспекти користування нафтогазоносними надрами на відповідній ділянці нафтогазоносних надр.

Відповідно до частини третьої статті 28 Закону № 2665-ІІІ істотними умовами угоди про умови користування нафтогазоносними надрами є: програма робіт, що повинна бути виконана власником спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, порядок її уточнення чи зміни; джерела фінансування робіт; строки виконання робіт; зобов'язання щодо охорони довкілля; умови продовження, зупинення або анулювання дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, в тому числі при виникненні форс-мажорних обставин; порядок здійснення контролю за виконанням умов спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами; право власності на інформацію, отриману в результаті користування нафтогазоносними надрами; порядок проведення і фінансування ліквідаційних робіт; відповідальність сторін; порядок розгляду спорів. Частиною п'ятою цієї статті також передбачено, що угода про умови користування нафтогазоносними надрами може доповнюватися іншими умовами, які не суперечать чинному законодавству і визначаються з урахуванням особливостей проведення передбачених спеціальним дозволом на користування нафтогазоносними надрами робіт.

Частиною восьмою статті 16 Кодексу України про надра передбачено, що переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до статті 5 Закону України від 4 листопада 1999 року № 1216-XIV «Про державну геологічну службу України», Державну геологічну службу України складають: - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр; - державні підприємства, установи та організації, які входять до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр є Державна служба геології та надр України (Держгеонадра).

На виконання частини другої статті 16 Кодексу України про надра та частини першої статті 14 Закону № 2665-ІІІ Кабінет Міністрів України постановою від 30 травня 2011 року № 615 затвердив Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, а постановою від 30 травня 2011 року № 594 затвердив Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами (в разі отримання спеціального дозволу за процедурою продажу з аукціону).

За змістом пункту 1 Порядку № 615 він регулює відносини щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.

Згідно з пунктом 2 Порядку дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, Держгеонадрами, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

Відповідно до пункту 4 Порядку № 615 (в редакції, чинній станом на дату виникнення спірних відносин) дозвіл на видобування корисних копалин (промислову розробку їх родовищ) надається після проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку чи апробації прогнозних (перспективних) ресурсів корисних копалин місцевого значення ДКЗ за умови подальшого затвердження нею таких запасів. В абзаці третьому цього пункту також передбачено, що надрокористувач, якому надано дозвіл на видобування корисних копалин, має право проводити дорозвідку (довивчення) родовища у межах наданої йому ділянки надр.

Відповідно до підпункту 2 пункту 8 Порядку № 615 без проведення аукціону дозвіл надається у разі розширення меж не більш як на 50 відсотків раніше наданої у користування площі ділянки надр з метою її геологічного вивчення або розміщення підземних сховищ, а також збільшення обсягу видобування корисних копалин за рахунок розширення меж ділянки, але не більш як на 50 відсотків запасів, визначених раніше наданим дозволом, за умови, що суміжну ділянку не надано у користування.

Як зазначено в абзаці 12 пункту 8 Порядку № 615 для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1. В абзаці 22 пункту 8 Порядку № 615 передбачено, що документи, що не відповідають вимогам цього Порядку, повертаються заявникові.

Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 60 днів (для вугільних шахт, які відповідно до законодавства вважаються малими, - протягом 30 днів) після надходження заяви разом із зазначеними документами у повному обсязі.

Згідно з пунктом 17 Порядку № 615, внесення змін до дозволу здійснюється на підставі заяви та поданих надрокористувачем документів, зокрема, у разі виявлення під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів.

Для внесення змін до дозволу заявник подає заяву, в якій зазначаються номер та дата дозволу, разом з: копією паспорта та реєстраційним номером облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця; інформацією (у формі довідки, яка складається надрокористувачем, засвідчується його підписом та скріплюється печаткою) про виконання особливих умов дозволу, до якого планується внести зміни, та програми робіт, виконання якої передбачено угодою про умови користування надрами; пояснювальною запискою, яка складається надрокористувачем, засвідчується його підписом, скріплюється печаткою та містить обґрунтування необхідності внесення змін до дозволу.

Внесення змін до угоди про умови користування надрами здійснюється органом з питань надання дозволу без внесення змін до дозволу за наявності інформації органів державного геологічного контролю про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

Згідно з пунктом 18 Порядку № 615 орган з питань надання дозволу надає протягом 30 календарних днів з дати надходження заяви про переоформлення дозволу (внесення змін до нього) та документів, що додаються до неї, заявникові дозвіл на новому бланку з урахуванням відповідних змін або вмотивовану відмову. У разі зміни особливих умов, визначених у дозволі, до нього вносяться зміни з урахуванням змін умов користування надрами.

Підставами для прийняття рішення про відмову в наданні, продовженні строку дії, переоформленні дозволу або внесення змін до нього, згідно з пунктом 19 Порядку № 615, є: подання заявником документів не в повному обсязі; виявлення у поданих документах недостовірних даних; невідповідність документів, поданих заявником, вимогам законодавства.

Відповідно до пункту 21 Порядку № 615 у разі відмови в наданні, продовженні строку дії, переоформленні, видачі дубліката дозволу або внесенні змін до нього документи повертаються в повному обсязі заявникові.

Відповідно до пункту 25 Порядку № 615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.

З метою попереднього розгляду матеріалів щодо надання дозволів Держгеонадра або Рада міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до повноважень утворює комісію з питань надрокористування.

До складу комісії з питань надрокористування, що утворюється Держгеонадрами, включаються спеціалісти Секретаріату Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Положення про зазначену комісію та її персональний склад затверджуються Держгеонадрами.

Наказ Держгеонадр про надання дозволу розміщується протягом п'яти днів на офіційному веб-сайті Держгеонадр.

Наказ Держгеонадр та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання, відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.

Як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, отримавши заяву позивача про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами відповідач повинен розглянути цю заяву разом із наданими документами в межах тридцятиденного строку та або надати дозвіл на новому бланку з урахуванням змін, або прийняти рішення про відмову у внесенні змін, що, відповідно, є підставою для повернення наданих документів заявникові. Таке рішення видається у формі наказу.

У справі встановлено, що звернення ПАТ «Укрнафта» до відповідача стосувались двох спеціальних дозволів: № 914 та № 2091. У першому випадку необхідність внесення змін до спецдозволу обґрунтовано виявленням під час користування надрами даних про нові властивості, якість і кількість корисних копалин після затвердження ДКЗ України запасів вуглеводнів Південно-Панасівського родовища, а також виявленням помилок у спецдозволі.

У другому випадку звернення позивача стосувалося розширення меж Східно-Рогинцівського нафтового родовища, яким позивач користується на підставі спеціального дозволу № 2091.

Обидва звернення разом з доданими до них пакетом документів, у тому числі й тих документів, які позивач надсилав у доповнення до первинних звернень, Держгеонадра України повернуло заявнику листом від 23 жовтня 2015 року № 17235/13/12-15 на тій підставі, що у ПАТ «Укрнафта» є заборгованість по рентній платі та платі за використання інших природних ресурсів.

Як з'ясували суди попередніх інстанцій Державна фіскальна служба України листами від 26 серпня 2015 року, 6 жовтня 2015 року та від 23 жовтня 2015 року повідомила Держгеонадра України про наявність у ПАТ «Укрнафта» податкового боргу зі зведеного бюджету зі сплати рентної плати та плати за використання інших природних ресурсів (код бюджетної класифікації 13000000).

З огляду на те, що користування надрами є платним і своєчасна та в повному обсязі сплата обов'язкових платежів до Державного бюджету України є обов'язком надрокористувача, а заодно і однією із обов'язкових умов користування надрами, передбаченими спеціальним дозволом та Угодою про користування надрами, наявність податкової заборгованості за названим вище видом платежу відповідач розцінив як порушення умов користування надрами, що відповідно до Порядку № 615, на його погляд, перешкоджає внесенню змін до спеціальних дозволів, про які просив позивач.

Як встановлено у справі, за наслідками розгляду заяви ПАТ «Укрнафта» від 10 грудня 2014 року та додатних до цієї заяви документів згідно з листом від 26 лютого 2015 року щодо внесення змін до спеціального дозволу № 914 Держгеонадра України у 30-денний строк, визначений пунктом 18 Порядку № 615, не прийняла рішення у формі наказу (про внесення змін до спеціального дозволу або відмову у їх внесенні). Повернення заявникові документів без належним чином оформленого рішення щодо внесення змін до спеціального дозволу № 914, як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, є неправомірним і свідчить про бездіяльність відповідача при розгляді заяви про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами.

Наявність заборгованості з плати за користування надрами, а також порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про користування надрами, згідно з підпунктами 1, 4 пункту 22 Порядку № 615, є одними із підстав для зупинення дії спеціального дозволу. Втім у даному випадку правовідносини між сторонами виникли у зв'язку зі зверненням ПАТ «Укрнафта» про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами з підстав, передбачених пунктом 17 Порядку № 615 і результатом розгляду цього звернення мало б бути рішення у формі наказу - чи про внесення змін до спецдозволу чи про відмову у внесенні таких змін. Щодо останнього, то вичерпний перелік підстав для прийняття такого рішення зазначено в пункті 19 Порядку № 615.

З огляду на наведене суди попередній інстанцій обґрунтовано задовольнили позовні вимоги ПАТ «Укрнафта» в частині визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неприйняття ним рішення у формі наказу у строки, передбачені пунктом 18 Порядку № 615, за наслідками розгляду заяви про внесення змін до спеціального дозволу № 914 та, відповідно, в частині зобов'язання вчинити дії за наслідком розгляду заяви позивача про внесення змін до спеціального дозволу № 914, тобто прийняти одне з рішень - про внесення змін до спеціального дозволу № 914 або про відмову у їх внесенні.

Водночас суди попередніх інстанцій дійшли протилежного висновку стосовно правомірності дій відповідача щодо розгляду заяви ПАТ «Укрнафта» про розширення меж дії спеціального дозволу № 2091. Відмовляючи у задоволенні в цій частині позовних вимог суди попередніх інстанцій погодилися з позицією Держгеонадр України у тому, що отримана від Державної фіскальної служби України інформація про податковий борг ПАТ «Укрнафта» з плати за користування надрами свідчить про порушення позивачем вимог законодавства та особливих умов користування надрами, тому за таких обставин внесення змін до спеціального дозволу № 2091 суперечитиме Порядку № 615.

Як встановив суд першої інстанції, позивач звертався до відповідача саме з метою розширення меж спеціального дозволу № 2091 на видобування корисних копалин: нафта, газ розчинений у нафті Східно-Рогинцівського родовища з підстав, передбачених підпунктом 2 пункту 8 Порядку № 615, а не з метою внесення змін до спеціального дозволу № 2091, що відповідно до приписів Порядку № 615 є різними за правовою природою юридичними процедурами. На відміну від наведених вище положень Порядку № 615 щодо внесення змін до спеціальних дозволів, процедура розширення меж раніше наданих дозволів регламентується, зокрема, пунктом 8 Порядку № 615.

Такого висновку суд першої інстанції дійшов виходячи зі змісту листування сторін з приводу розширення меж спеціального дозволу № 2091, в якому вони як на правову підставу для розширення меж названого вище нафтогазоносного родовища посилаються саме на пункт 8 Порядку № 615, а не на приписи Порядку № 615, які регламентують питання внесення змін до спеціальних дозволів.

Окрім того суд першої інстанції взяв до уваги протоколи засідань Комісії з питань надрокористування Держгеонадр України №№ 11/15, 9/15 та 12/15, відповідно до яких питання про наявність підстав для задоволення поданої позивачем заяви про розширення меж спеціального дозволу № 2091 здійснювалось в порядку, визначеному саме пунктом 8 Порядку № 615.

Правильним є висновок суду першої інстанції стосовно того, що внесення змін до спеціального дозволу і надання дозволу без проведення аукціону є різними поняттями і передбачають відмінну процедуру розгляду цих питань. Разом з тим необґрунтованим є висновок про те, що розширення меж раніше наданих дозволів є окремою процедурою, яка регламентується лише пунктом 8 Порядку № 615.

Беручи до уваги наведені вище положення статті 14 Закону № 2665-ІІІ, а також статті 16 Кодексу України про надра за загальним правилом спеціальні дозволи на користування нафтогазоносними надрами надаються переможцям аукціонів. Без проведення аукціону спеціальні дозволи надаються у випадках, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Випадки, за наявності яких спеціальні дозволи на користування надрами надаються заявникові без проведення аукціону, передбачено у пункті 8 Порядку № 615. Одним із таких випадків є «розширення меж не більш як на 50 відсотків раніше наданої у користування площі ділянки надр <…>, а також збільшення обсягу видобування корисних копалин за рахунок розширення меж ділянки, але не більш як на 50 відсотків запасів, визначених раніше наданим дозволом, <…> (підпункт 2 пункту 8 Порядку № 615). Тобто зазначена вище підстава є не окремою процедурою, а окремою підставою для отримання дозволу на користування надрами без проведення конкурсу.

Вимоги як до змісту заяви про надання дозволу на користування надрами без проведення аукціону, так і до переліку документів, які необхідно подати (додаток № 1 до Порядку № 615) також передбачено пунктом 8 Порядку. При цьому повернення документів заявникові, за змістом абзацу двадцять третього Порядку № 615, можливе лише якщо вони не відповідають вимогам порядку № 615. Саме ж рішення про надання дозволу без проведення аукціону, за змістом абзацу двадцять четвертого пункту 8 Порядку № 615, приймається протягом 60 днів після надходження заяви разом з необхідними документами у повному обсязі.

Слід зазначити, що процедура розгляду заяви про надання дозволу на користування надрами без проведення аукціону не обмежується лише одним пунктом 8 Порядку № 615. Вичерпний перелік підстав, зокрема, для відмови у наданні дозволу передбачено у пункті 19 Порядку № 615.

Вище уже зазначено, що повернення позивачу документів, які він надавав у зв'язку з необхідністю розширення меж нафтогазоносного родовища, яким він користується на підставі дозволу № 2091, зумовлено наявністю заборгованості по сплаті ренти за користування надрами.

Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій, погодившись із правомірністю дій відповідача щодо повернення заявникові документів, не досліджували того, чи відповідала заява позивача стосовно розширення меж Східно-Рогинцівського нафтового родовища і подані ним документи вимогам Порядку № 615, відтак чи були передбачені цим Порядком підстави для їх повернення. Тобто суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позовних вимог в цій частині, помилково залишили поза увагою вимоги пунктів 19, 21, а також 25 Порядку № 615, за змістом яких за наявності передбачених підстав для відмови у наданні дозволу Держгеонадра України приймає відповідне рішення у формі наказу, а подані заявником документи повертає йому в повному обсязі. Відтак висновок судів про те, що наявність податкового боргу є доказом невідповідності поданих позивачем документів вимогам Порядку № 615 ґрунтується на помилковому тлумаченні норм законодавства.

Окрім того, поза увагою суду апеляційної інстанції залишились доводи позивача про невідповідність складу Комісії з питань надрокористування, яку зазначено в протоколах №9/15 від 2 липня 2015 року, № 11/15 від 18 вересня 2015 року та № 12/15 від 3 листопада 2015 року вимогам наказу Держгеонадр України від 27 жовтня 2014 року № 338 «Про внесення змін до наказів Державної служби геології та надр України від 18 липня 2011 року та № 33 від 25 липня 2011 року № 40» (далі - Наказ № 338).

У своїх додаткових поясненнях від 29 лютого 2016 року № 10/502 (які надійшли до суду першої інстанції після проголошення у цій справі постанови від 26 лютого 2016 року) позивач зазначив про те, що Наказом № 338 затверджено персональний склад Комісії з питань надрокористування, яка відповідно до пункту 25 Порядку № 615 здійснює попередній розгляд матеріалів щодо надання дозволів.

Проаналізувавши зазначений у протоколах 9/15 від 2 липня 2015 року, № 11/15 від 18 вересня 2015 року та № 12/15 від 3 листопада 2015 року склад Комісії з надрокористування, яка вивчала матеріали звернення ПАТ «Укрнафта» стосовно розширення меж Східно-рогинцівського нафтового родовища, право користування яким засвідчується спеціальним дозволом № 2091, позивач зазначив, що персональний склад комісій, який зазначено у перелічених вище протоколах, не цілком збігається з переліком тих десяти осіб, які зазначено в Наказі № 338. Тобто позивач звертає увагу на те, що в складі Комісії з питань надрокористування, яка здійснювала попередній розгляд і приймала протокольні рішення стосовно розширення меж спеціального дозволу № 2091, були у тому числі особи, яких не зазначено в Наказі № 338, відтак які не є членами Комісії з питань надрокористування.

На рішення Комісії з питань надрокористування, які оформлено протоколами №9/15 від 2 липня 2015 року, № 11/15 від 18 вересня 2015 року та № 12/15 від 3 листопада 2015 року, відповідач покликався як на одну із підстав для повернення заявникові його документів щодо розширення меж Східно-Рогинцівського нафтового родовища. Суд першої інстанції зазначив про ці протоколи як свідчення того, що звернення позивача стосувалося саме розширення меж Східно-Рогинцівського родовища і що розглядалося воно у відповідності до вимог пункту 8 Порядку № 615. Разом з тим, обставинам, про які зазначено вище, правової оцінки суду під час розгляду справи не надано.

З огляду на те, що додаткові пояснення, у яких позивач звернув увагу на порушення відповідачем порядку розгляду його звернення щодо розширення меж дії спеціального дозволу № 2091, надійшли до суду першої інстанції після проголошення постанови у цій справі, правової оцінки цим обставинам не було надано. Разом з тим, на порушення, про які зазначено вище, позивач звертав увагу також у своїй апеляційній скарзі від 9 березня 2016 року на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 лютого 2016 року у цій справі.

Відповідно до статті 195 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції може вийти за межі доводів апеляційної скарги в разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи.

Суд апеляційної інстанції може дослідити докази, які не досліджувалися у суді першої інстанції, з власної ініціативи або за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, якщо визнає обґрунтованим ненадання їх до суду першої інстанції або необґрунтованим відхилення їх судом першої інстанції. Суд апеляційної інстанції може дослідити також докази, які досліджувалися судом першої інстанції з порушенням вимог цього Кодексу.

Суд апеляційної інстанції може встановити нові обставини, якщо вони не встановлювалися судом першої інстанції у зв'язку із неправильним застосуванням норм матеріального права.

Судячи зі змісту ухвали суду апеляційної інстанції від 19 квітня 2016 року у цій справі, залишаючи рішення суду першої інстанції без змін апеляційний суд не надав правової оцінки доводам позивача стосовно порядку розгляду його звернення щодо розширення меж спеціального дозволу № 2091 у зв'язку зі збільшенням площі Східно-Рогинцівського нафтового родовища, про які зазначено як у додаткових поясненнях від 29 лютого 2016 року № 10/502, так і в апеляційній скарзі.

Відповідно до частин другої, третьої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Суд касаційної інстанції, згідно з частиною першою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Відповідно до частини другої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Згідно з частинами четвертою, п'ятою статті 227 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов'язковими для суду першої чи апеляційної інстанції при розгляді справи.

Зважаючи на те, що допущені судом апеляційної інстанції порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Керуючись статтями 159, 167, 221, 223, 227, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в :

Касаційні скарги Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» та Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. Ф. Мороз

М. О. Сорока