Ухвала суду № 59880929, 17.08.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"17" серпня 2016 р. м. Київ К/800/11912/16

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Васильченко Н. В., Калашнікової О. В.,

секретарі судового засідання: Гуловій О. І.,

за участю прокурора: Чубенка В. В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Заступника прокурора міста Львова до Львівської міської ради, за участю третіх осіб - Регіонального ландшафтного парку «Знесіння», громадської організації «Правозахисний центр імені генерала УНР Володимира Сікевича», Товариства з обмеженою відповідальністю «Ореста», Громадської природоохоронної організації «Боривітер», про скасування ухвали ради, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Прокуратури Львівської області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2016 року,

в с т а н о в и в :

У листопаді 2013 року заступник прокурора м. Львова звернувся до суду з позовом до Львівської міської ради про скасування ухвали ради.

На обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що ухвалою Львівської міської ради від 18 липня 2013 року дозволено ТОВ «Ореста» створення куточку живої природи на території регіонального ландшафтного парку «Знесіння» без права капітального будівництва та оформлення землекористування. Вважає, що ухвала суперечить вимогам земельного та природоохоронного законодавства, оскільки зі змісту оскаржуваної ухвали вбачається, що з метою створення куточку живої природи ТОВ «Ореста» передаються в оренду конструктивні елементи благоустрою площею 1700 кв.м проте, фактичне місцезнаходження та облаштування куточку живої природи із зазначенням точної адреси та площі земельної ділянки відсутнє. Зазначає, що Порядком передачі у короткострокову оренду елементів благоустрою, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 30 травня 2013 року № 2436 не передбачено права надання в оренду елементів благоустрою для створення куточків живої природи. Разом з тим, вказує, що у матеріалах, які слугували підставою для прийняття оскаржуваної ухвали відсутній дозвіл управління архітектури департаменту містобудування.

Львівський окружний адміністративний суд постановою від 4 березня 2014 року позов задовольнив.

Визнав протиправною та скасував ухвалу Львівської міської ради № 2637 від 18 липня 2013 року «Про надання дозволу на створення куточку живої природи на території регіонального ландшафтного парку «Знесіння».

Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 4 квітня 2016 року постанову Львівського окружного адміністративного суду від 4 березня 2014 року скасував,та прийняв нову якою у задоволені позовних вимог відмовив повністю.

У касаційній скарзі Заступник прокурора м. Львова, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

В свою чергу представники Львівської міської ради та ТОВ «Ореста» у своїх запереченнях на касаційну скаргу, посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність, просять залишити скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.

Касаційна скарга підлягає до задоволення з таких підстав.

Згідно з частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Задовольняючи заявлені позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того що ухвала Львівської міської ради від 18 липня 2013 року № 2637 «Про надання дозволу на створення куточку живої природи на території регіонального ландшафтного парку «Знесіння» суперечить нормам Закону України «Про природно-заповідний фонд України», а тому є протиправною і підлягає скасуванню.

Суд апеляційної інстанції, приймаючи рішення про скасування постанови суду першої інстанції, прийшов до протилежних висновків та зазначив, що при прийнятті оскаржуваної ухвали Львівською міською радою було враховано норми вказаного Закону, дозвіл на створення куточку живої природи на території РЛП «Знесіння» було надано без права капітального будівництва та оформлення землекористування та з метою розвитку інфраструктури РЛП «Знесіння», демонстрації та проведення екологічно-виховної роботи при організації дозвілля, Львівською міською радою фактично було надано дозвіл на влаштування куточку живої природи в межах зон парку, у яких дозволяється господарська діяльність, спрямована на виконання покладених на Парк завдань, а саме: створення умов для ефективного відпочинку, оздоровлення та інших видів рекреації, сприяння у проведенні екологічної, організації освітньо-виховної діяльності та науково-дослідної роботи.

Колегія суддів не може погодитись з таким висновком суду апеляційної інстанції виходячи з наступного.

Відповідно до статті 43 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Згідно статті 44 ЗК України, до земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об'єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об'єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва).

Статтею 45 ЗК України визначено, що землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.

Системний аналіз наведених положень Земельного кодексу України дає підстави стверджувати, що землі природно-заповідного фонду характеризуються наявністю окремих законодавчих обмежень щодо їх використання та відчуження. Водночас, такі обмеження, в силу приписів статті 19 Конституції України, можуть реалізовуватись виключно у випадках та порядку, встановлених законом.

Як вбачається з матеріалів справи, що ухвалою Львівської обласної ради народних депутатів від 2 грудня 1993 року № 327, Львівському міському ландшафтно-історичному парку «Знесіння» надано статус регіонального ландшафтного парку.

Згідно вимог частини першої статті 3 Закону України від 16 червня 1992 року № 2456-XII «Про природно-заповідний фонд України» (далі - Закон № 2456-XII) до природно-заповідного фонду України належать, в тому числі, регіональні ландшафтні парки.

Закон № 2456-XII визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об'єктів.

Природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об'єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища.

У зв'язку з цим законодавством України природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об'єктів, що перебувають під особливою охороною.

Природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища частиною першою статті 3 Закону № 2456-XII віднесено до природно-заповідного фонду України.

Частиною третьою статті 7 вказаного закону встановлено імперативний правовий припис, яким на землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об'єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням.

Відповідно до статті 5 Закону № 2456-XII завдання, науковий профіль, характер функціонування і режим територій та об'єктів природно-заповідного фонду визначаються у положеннях про них, які розробляються відповідно до цього Закону.

Так, статус і завдання регіональних ландшафтних парків визначено статтею 23 Закону № 2456-XII.

Згідно із Положенням про регіональний ландшафтний парк «Знесіння», затвердженого у 1995 році заступником начальника Державного управління екологічної безпеки по Львівській області, погодженого головою Львівської міської ради, територія РЛП «Знесіння» - це землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення і поділяється на 4 зони: заповідну зону, зону регульованої рекреації, зону стаціонарної рекреації, господарську зону.

В межах території парку та його охоронної зони забороняється: самовільне втручання у ландшафт, його зміна, руйнування; пошкодження насаджень, ґрунтового та рослинного покриву; будь-яка діяльність яка змінює гідрологічний режим земель; засмічування території, утилізація відходів, нагромадження сміття поза спеціально відведеними місцями; вирубування дерев; застосування хімічних методів боротьби з шкідниками та хворобами рослин, використання хімічних речовин та добрив; встановлення наметів, влаштування місць відпочинку, розкладання вогнищ поза спеціально визначеними місцями; організація масових спортивних, розважальних, культурних та інших заходів без погодження з адміністрацією парку; будівництво, перебудова та експлуатація будь-яких об'єктів та споруд, зміна меж ділянок та їх займання без погодження з адміністрацією парку: всі види діяльності (господарської, рекламної, науково-дослідної, рекреаційної, масових заходів, ремонтних робіт тощо), а також планування використання території, розробка проектів без погодження з адміністрацією парку.

Відповідно до статей 60, 61 та 63 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» ці природні території та об'єкти підлягають особливій охороні.

Згідно статті 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та Законів України.

Статтею 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим та іншими Законами, які не повинні суперечити положенням цього ж Закону.

Аналіз наведених норм вказує, що органи місцевого самоврядування здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, які віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Судами встановлено, що ухвалою сесії Львівської міської ради від 18 липня 2013 року № 2637 «Про надання дозволу на створення куточку живої природи на території регіонального ландшафтного парку «Знесіння», розглянувши звернення ТОВ «Ореста» від 11 червня 2013 року № 13/06/11, керуючись Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 30 вересня 2010 року № 429 «Про затвердження Порядку утримання та розведення диких тварин, які перебувають у стані неволі або в напіввільних умовах», ухвалою міської ради від 05 березня 2009 року № 2451 «Про затвердження Правил благоустрою», дозволено ТОВ «Ореста» створення на території регіонального ландшафтного парку «Знесіння» куточку живої природи без права капітального будівництва та оформлення землекористування.

Разом з тим, статтею 9 Закону № 2456-XII визначено вичерпний перелік видів використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, серед якого відсутнє створення куточку живої природи.

Також, Розділом 3 Положення про регіональний ландшафтний парк «Знесіння» визначено завдання і діяльність парку. Водночас, створення куточку живої природи на території парку не передбачено.

Крім цього, тлумачення терміну «куточок живої природи» наведено у Порядку утримання та розведення диких тварин, які перебувають у стані неволі або в напіввільних умовах, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища 30 вересня 2010 року № 429 - це складова частина кабінету (відділу, лабораторії, класу) загальноосвітніх і позашкільних навчальних, наукових, санаторно-курортних і оздоровчих закладів, яка створюється для проведення навчальних, практичних занять з метою здобуття поглиблених знань про живі організми, формування фактичних умінь та навичок, вивчення, спостереження та догляду за рослинами і тваринами, що мають відповідні дозволи санітарних, ветеринарних та інших служб.

Отже, куточок живої природи створюється у приміщенні визначеного закладу і має на меті проведення навчальних та практичних занять, вивчення, спостереження та догляд за рослинами та тваринами. А необхідною умовою створення та функціонування куточку живої природи є наявність відповідних дозволів санітарних, ветеринарних та інших служб.

В той же час, за змістом п.9 ухвали Львівської міської ради від 21 червня 2001 року №1113 «Про затвердження меж і надання земельної ділянки у постійне користування регіональному ландшафтному парку «Знесіння» у м. Львові та деякі територіальні і нормативно-організаційні питання функціонування регіонального ландшафтного парку «Знесіння», проекти нормативних актів та документація, яка стосується планування, використання: діяльності на території парку «Знесіння» скеровується на погодження з Державним управлінням екології та природних ресурсів у Львівській області і з дирекцією РЛП «Знесіння».

При цьому, як вбачається, із долученої копії погоджень (візування) до спірної ухвали, створення куточку живої природи на території парку з Державним управлінням екології та природних ресурсів у Львівській області не погоджувалося.

Натомість, в матеріалах справи наявний лист Державної екологічної інспекції у Львівській області від 25 жовтня 2013 року № 02-9479, зі змісту якого вбачається, що: «В ході візуального огляду куточка живої природи, який розміщено поза територією ТОВ «Ореста» встановлено, що вольєри для утримання тварин та птахів збудовано на бетонному фундаменті, що свідчить про їх капітальне будівництво і не являються конструктивними елементами благоустрою, що не відповідає вимогам даної ухвали. Також, в даній ухвалі зазначено, що ТОВ «Ореста» зобов'язано «укласти з управлінням комунальної власності департаменту економічної політики договір оренди конструктивних елементів площею 1700 кв.м. терміном на 5 років з часу набрання чинності цієї ухвали», однак управління комунальної власності департаменту економічної політики Львівської міської ради не являється власником конструктивних елементів благоустрою і не може укладати договір на їх оренду, оскільки в ході проведення позапланової перевірки на письмовий запит від 16 жовтня 2013 року № 02-9277 не було представлено жодних документів, які б свідчили про право власності на конструктивні елементи благоустрою та можливого договору на їх оренду».

За таких обставин, твердження відповідача, що ним не порушено порядку передачі в оренду конструктивних елементів благоустрою комунальної власності спростовуються матеріалами справи та встановленими судами попередніх інстанцій обставинами справи.

Отже суд першої інстанції прийшов до обґрунтованого висновку, що Львівською міською радою при прийнятті ухвали про надання дозволу на створення куточку живої природи ТОВ «Ореста» без попереднього місця розташування, без врахування особливого статусу землі, порушено наведені вимоги Закону України «Про природно-заповідний фонд України» та не враховано Положення про регіональний ландшафтний парк «Знесіння».

Відповідно до пункту 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідні положення відповідачем дотримані не були, а тому ухвала Львівської міської ради від 18 липня 2013 року № 2637 «Про надання дозволу на створення куточку живої природи на території регіонального ландшафтного парку «Знесіння» суперечить вищевказаним нормам Закону України «Про природно-заповідний фонд України», а тому є протиправною і підлягає скасуванню.

Статтею 226 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.

З огляду на викладене, постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2016 року підлягає скасуванню, а постанова Львівського окружного адміністративного суду від 4 березня 2014 року - залишенню в силі.

Керуючись статтями 159, 167, 221, 223, 226, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в :

Касаційну скаргу Прокуратури Львівської області задовольнити.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2016 року у цій справі скасувати.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 4 березня 2014 року - залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. В. Васильченко

О. В. Калашнікова