Постанова № 59784116, 09.08.2016, Вінницький апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 688/518/16-а

Головуючий у 1-й інстанції: Козачук С.В.

Суддя-доповідач: Сапальова Т.В.

09 серпня 2016 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сапальової Т.В.

суддів: Матохнюка Д.Б. Боровицького О. А.

за участю:

секретаря судового засідання: Томашук А.В.,

представника позивача: Козіцького Д.М.,

представника відповідача: Буценко Р.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Шепетівської міської ради Хмельницької області на постанову Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області від 14 квітня 2016 року у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Шепетівка Енергоінвест" до Шепетівської міської ради Хмельницької області про скасування рішення VІ сесії Шепетівської міської ради VІІ скликання № 36 від 21 січня 2016 року,

В С Т А Н О В И В :

в січні 2016 року товариство з обмеженою відповідальністю "Шепетівка Енергоінвест" звернулось до Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області з позовом до Шепетівської міської ради Хмельницької області про скасування рішення VІ сесії Шепетівської міської ради VІІ скликання № 36 від 21 січня 2016 року.

Постановою Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області від 14 квітня 2016 року позов задоволено.

Не погодившись з прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити.

Представник позивача в судовому засіданні заперечував проти доводів апеляційної скарги, у зв'язку з чим просив залишити її без задоволення, а постанову суду першої інстанції - без змін.

Представник відповідача в судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги та просив її задовольнити.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, постанову суду першої інстанції скасувати та прийняти нову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити, виходячи з наступного.

Так, судом першої інстанції встановлено, що 02 грудня 2011 року між ТОВ «Шепетівка Енергоінвест» та Шепетівською міською радою Хмельницької області було укладено Концесійний договір, посвідчений приватним нотаріусом Шепетівського міського нотаріального округу Петровською Л.О., зареєстрований в реєстрі за № 5076, згідно з п.п. 1, 2 якого концесієдавець (відповідач) надав строком на 12 років концесіонеру (позивачу) право істотно поліпшувати та здійснювати управління (експлуатацію) об'єкта концесії, з метою задоволення громадських потреб у сфері теплопостачання за умови сплати концесійних платежів та виконання інших умов цього договору. Об'єктом концесії за цим договором є цілісний майновий комплекс «Шепетівське підприємство теплових мереж».

Рішенням господарського суду Хмельницької області від 20 жовтня 2015 року у справі №924/884/15 позов Шепетівської міської ради до ТОВ «Шепетівка Енергоінвест» про розірвання концесійного договору задоволено, а саме: розірвано концесійний договір від 02.12.2011 року, укладений між Шепетівською міською радою та ТОВ «Шепетівка Енергоінвест», посвідчений нотаріусом Шепетівського міського нотаріального округу Петровською Л.О., зареєстрований в реєстрі № 5076, стягнуто 1218 грн. судового збору та ухвалено видати наказ.

Постановою Рівненського апеляційного господарського суду від 18 січня 2016 року апеляційну скаргу ТОВ «Шепетівка Енергоінвест» залишено без задоволення, а рішення господарського суду Хмельницької області від 20 жовтня 2015 року у справі №924/884/15 - без змін.

У зв'язку з чим відповідач прийняв на VI сесії Шепетівської міської ради VII скликання № 36 від 21 січня 2016 року рішення, згідно з яким зобов'язав позивача повернути до комунальної власності цілісний майновий комплекс комунального підприємства «Шепетівське підприємство теплових мереж», яке було передано за договором концесії від 02.12.2011 року та акту приймання-передачі до нього ТОВ «Шепетівка Енергоінвест» з проведеними поліпшеннями цього майна (п.1 Рішення).

Позивач вважає, що таке рішення є протиправним, оскільки Шепетівська міська рада порушила його право на володіння та розпорядження власними активами, у зв'язку з чим він звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем порушено регламент Шепетівської міської ради в частині дотримання порядку підготовки проекту рішення, реєстрації та візування проекту рішення.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції по суті спору з урахуванням наступного.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Відповідно до статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, компетенція адміністративних судів поширюється, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень.

Згідно з частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до частини 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, визначаються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (надалі Закон №280/97-ВР).

Відповідно до статті 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до ст. 8 Закону України «Про особливості передачі в оренду чи концесію об'єктів у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебувають у комунальній власності», істотними умовами договору оренди чи концесії об'єктів у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, крім визначених законами України «Про концесії» і «Про оренду державного та комунального майна» є в тому числі порядок та умови відновлення переданого в оренду чи концесію об'єкта централізованого тепло-, водопостачання і водовідведення та його повернення.

Згідно з приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування, які самостійно вирішують питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими для виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Крім того, у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування встановлено, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, є сільські, селищні, міські ради.

Згідно зі ст. 1 цього Закону представницький орган місцевого самоврядування це виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

В свою чергу, відповідно до положень ст. ст. 1, 11 виконавчі органи рад - це органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи, які є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Згідно з п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад віднесено прийняття рішень про надання у концесію об'єктів права комунальної власності.

Відповідно до ст. 410 Господарського кодексу України відносини, пов'язані з концесійною діяльністю, регулюються законом про концесії, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них. Спеціальними законами можуть визначатися особливості здійснення концесійної діяльності в окремих сферах господарювання.

Так, статтею 3 Закону України «Про концесії» визначено, що об'єкти права комунальної власності у сфері водопостачання, відведення та очищення стічних вод передаються в концесію у порядку, визначеному Законом України «Про особливості передачі в оренду чи концесію об'єктів у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебувають у комунальній власності».

Частиною 1 статті 3 Закону України «Про особливості передачі в оренду чи концесію об'єктів у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебувають у комунальній власності» встановлено, що рішення про передачу в оренду чи концесію об'єктів централізованого водопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності територіальної громади села, селища, міста, - відповідні сільські, селищні, міські ради.

Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо управління комунальною власністю визначені ст. 29 цього Закону, якою передбачено, що до їх відання належать, зокрема, власні (самоврядні) повноваження: управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад; підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо порядку та умов відчуження комунального майна, проектів місцевих програм, зокрема, підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо визначення сфер господарської діяльності та переліку об'єктів, які можуть надаватися у концесію, подання раді письмових звітів про хід та результати відчуження комунального майна.

Таким чином, оцінюючи доводи позивача, колегія суддів встановила, що до компетенції Шепетівської міської ради Хмельницької області віднесено право вирішення питання щодо передачі в концесію об'єктів комунальної власності, зокрема, у даному випадку - цілісного майнового комплексу "Шепетівське підприємство теплових мереж", в тому числі, їх повернення, з огляду на таке.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про концесії» концесія - це надання з метою задоволення громадських потреб уповноваженим органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування на підставі концесійного договору на платній та строковій основі юридичній або фізичній особі (суб'єкту підприємницької діяльності) права на створення (будівництво) та (або) управління (експлуатацію) об'єкта концесії (строкове платне володіння), за умови взяття суб'єктом підприємницької діяльності (концесіонером) на себе зобов'язань по створенню (будівництву) та (або) управлінню (експлуатації) об'єктом концесії, майнової відповідальності та можливого підприємницького ризику.

Договір концесії (концесійний договір) - це договір, відповідно до якого уповноважений орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування (концесієдавець) надає на платній та строковій основі суб'єкту підприємницької діяльності (концесіонеру) право створити (побудувати) об'єкт концесії чи суттєво його поліпшити та (або) здійснювати його управління (експлуатацію) відповідно до цього Закону з метою задоволення громадських потреб.

Концесієдавець - це орган виконавчої влади або відповідний орган місцевого самоврядування, уповноважений відповідно Кабінетом Міністрів України чи органами місцевого самоврядування на укладення концесійного договору.

Таким чином, за змістом наведених вище положень Закону, при наданні в концесію об'єктів комунального майна концесієдавцем може бути виключно відповідний орган місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону України «Про особливості передачі в оренду чи концесію об'єктів у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебувають у комунальній власності» у строк, визначений відповідною радою, але не більш як протягом дванадцяти місяців з дати прийняття нею рішення про передачу в оренду чи концесію об'єкта централізованого водо-, теплопостачання і водовідведення, що перебуває у комунальній власності, орган, уповноважений управляти комунальним майном, спільно з органом (підприємством), у господарському віданні або оперативному управлінні якого перебуває такий об'єкт, здійснює його організаційно-технічну підготовку до передачі в оренду чи концесію. За погодженням з відповідною радою зазначений строк може бути продовжено.

Як правильно встановлено судом першої інстанції, згідно з рішенням VI сесії Шепетівської міської ради VII скликання № 36 від 21 січня 2016 року позивача зобов'язано повернути до комунальної власності цілісний майновий комплекс комунального підприємства «Шепетівське підприємство теплових мереж», переданий за договором концесії від 02.12.2011 року та акту приймання-передачі ТОВ «Шепетівка Енергоінвест» з проведеними поліпшеннями цього майна.

Як встановлено судом, з матеріалів справи, оскаржуване рішення від 21.01.2016 року прийнято відповідачем на підставі рішення господарського суду Хмельницької області від 20 жовтня 2015 року у справі №924/884/15, яке на час виникнення спірних правовідносин набрало законної сили згідно з постановою Рівненського апеляційного господарського суду від 18.01.2016 року позов задоволено; розірвано концесійний договір від 02.12.2011 року, укладений між Шепетівською міською радою та товариством з обмеженою відповідальністю "Шепетівка Енергоінвест", посвідчений приватним нотаріусом Шепетівського міського нотаріального округу Петровською Л.О., зареєстрований в реєстрі № 5076.

Частиною 1 статті 20 Закону України "Про концесію" визначено, що передача об'єктів у концесію не зумовлює переходу права власності на цей об'єкт до концесіонера та не припиняє права державної чи комунальної власності на ці об'єкти.

Водночас, з урахуванням вимог Закону, внаслідок припинення дії договору концесії концесіонер зобов'язаний повернути об'єкт концесії.

На підставі наведеного колегія суддів дійшла до висновку, що на момент прийняття оскаржуваного рішення відповідач діяв в межах та у спосіб, передбачені законодавством, що в свою чергу свідчить про законність та обґрунтованість прийнятого рішення Шепетівською міською радою.

Оцінюючи доводи позивача та відповідні їм висновки суду першої інстанції щодо порушень Регламенту (процедури) Шепетівською міською радою Хмельницької області при прийнятті оскаржуваного рішення, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Згідно з ч. 1 ст. 46 Закону №280/97-ВР , сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Відповідно до ч.ч. 1,4 ст. 47 Закону №280/97-ВР , постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Крім вказаного Закону, порядок скликання сесії ради, підготовки і розгляду нею питань, про затвердження порядку денного сесії, прийняття рішень Ради та інші питання визначаються Регламентом Шепетівської міської ради VII скликання (надалі Регламент), затвердженим рішенням ІІ сесії міської ради VII скликання від 17.12.2015 року № 11.

Згідно зі ст. 17 Регламенту відповідно до компетенції, визначеної положенням про постійні комісії Ради, постійні комісії розглядають на своїх засіданнях проекти рішень сесії та готують висновки та рекомендації по проектам нормативних та інших юридичних актах міської ради, незалежно від суб'єкту їх внесення.

Відповідно до ст. 23 Регламенту кожне засідання комісії оформляється протоколом, який складає секретар комісії.

Частиною 3 ст. 29 Регламенту передбачено, що комісія Ради або її робоча група може проводити своє засідання одночасно з пленарними засіданнями Ради у тому разі, коли проект ухвали визнано невідкладним чи за дорученням Ради.

У судовому засіданні представник відповідача пояснив суду те, що питання повернення цілісного майнового комплексу до комунальної власності потребувало невідкладного вирішення та вносилось в порядок денний заздалегідь запланованої сесії як додаткове питання. На початку сесії обговорювалась пропозиція міського голови щодо його включення до проекту порядку денного, за яку було проголосовано та отримано необхідну кількість голосів. Крім того, представник відповідача не заперечував окремих порушень процедури Регламенту, на які посилається позивач в обґрунтування заявлених позовних вимог.

Дослідивши матеріали справи, надані представником відповідача оригінали матеріалів підготовки проекту оскаржуваного рішення, Регламент Шепетівської міської ради, який знаходиться в матеріалах адміністративної справи, колегія суддів вважає доводи позивача щодо протиправності прийнятого відповадачем рішення відповідача необгрунтованими з наступних підстав.

З урахуванням встановлених у справі обставин та вимог Закону щодо обов'язку концесіонера повернути об'єкт концесії внаслідок припинення договору концесії на підставі рішення суду, яке набуло законної сили на момент виникнення спірних правовідносин, порушення прав позивача не встановлено.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що договором концесії передбачено обов'язок концесіонера повернути концесієдавцю об'єкт концесії у зв'язку з розірванням даного договору (п. 15 Договору).

Судом апеляційної інстанції в судовому засіданні були оглянуті матеріали підготовки рішення, супровідні документи, витребувані в оригіналі.

З урахуванням встановлених у справі обставин колегія суддів вважає, що допущенні відповідачем порушення Регламенту Шепетівської міської ради не впливають на правомірність вимоги органу місцевого самоврядування про повернення майна в комунальну власність.

Оцінюючи доводи позивача про те, що оскаржуване рішення Шепетівської міської ради Хмельницької області є регуляторним актом, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

На підставі наведеного колегія суддів дійшла висновку про те, що позивач помилково вважає оскаржуване рішення Шепетівської міської ради Хмельницької області регуляторним актом. У зв'язку з цим, спеціальні вимоги Закону щодо порядку підготовки та прийняття розробки регуляторного акту не поширюються на спірні правовідносини у справі.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги є обґрунтованими, а висновки суду першої інстанції не відповідають встановленим у справі обставинам, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому оскаржувана постанова підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позову.

Згідно зі ст. 202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Шепетівської міської ради Хмельницької області задовольнити повністю.

Постанову Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області від 14 квітня 2016 року у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Шепетівка Енергоінвест" до Шепетівської міської ради про скасування рішення VІ сесії Шепетівської міської ради VІІ скликання № 36 від 21 січня 2016 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову товариства з обмеженою відповідальністю "Шепетівка Енергоінвест" до Шепетівської міської ради про скасування рішення VІ сесії Шепетівської міської ради VІІ скликання № 36 від 21 січня 2016 року відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст. 212 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 16 серпня 2016 року.

Головуючий Сапальова Т.В. Судді Матохнюк Д.Б. Боровицький О. А.