Постанова № 59375625, 25.07.2016, Сумський окружний адміністративний суд

копія

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 липня 2016 р. Справа №818/714/16

Сумський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Соп'яненка О.В.,

за участю секретаря судового засідання - Усенко І.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу за позовом Сумської обласної державної адміністрації, депутата Сумської обласної ради, голови постійної комісії Сумської обласної ради з питань земельних та водних ресурсів, використання надр, екології, довкілля та лісового господарства ОСОБА_1 до голови Сумської обласної ради ОСОБА_2, треті особи - депутати Сумської обласної ради ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, заступник начальника Головного управління Національної поліції в Сумській області ОСОБА_15, керуючий організацією виробництва САП "Родючість" (ТОВ) ОСОБА_16, начальник відділу ринку та оцінки земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області ОСОБА_17, заступник прокурора Сумської області Мироненко Тетяна Євгенівна, Головний державний ревізор - інспектор відділу адміністрування податку на прибуток та місцевих податків управління податків і зборів юридичних осіб ГУ ДФС у Сумській області ОСОБА_18, начальник інспекції-голова комісії з ліквідації Державної інспекції сільського господарства у Сумській області ОСОБА_19, заступник начальника Департаменту по боротьбі з організованою злочинністю в Сумській області ВГО СГ "Народна рада" ОСОБА_20, Головне управління Держгеокадастру у Сумській області, Білопільська районна державна адміністрація, Буринська районна державна адміністрація, Великописарівська районна державна адміністрація, Глухівська районна державна адміністрація, Конотопська районна державна адміністрація, Краснопільська районна державна адміністрація, Кролевецька районна державна адміністрація, Лебединська районна державна адміністрація, Липоводолинська районна державна адміністрація, Недригайлівська районна державна адміністрація, Охтирська районна державна адміністрація, Путивльська районна державна адміністрація, Роменська районна державна адміністрація, Середино-Будська районна державна адміністрація, Сумська районна державна адміністрація, Тростянецька районна державна адміністрація, Шосткинська районна державна адміністрація, Ямпільська районна державна адміністрація, Білопільська районна рада, Великописарівська районна рада, Глухівська районна рада, Конотопська районна рада, Краснопільська районна рада, Кролевецька районна рада, Недригайлівська районна рада, Охтирська районна рада, Путивльська районна рада, Роменська районна рада, Середино-Будська районна рада, Сумська районна рада, Тростянецька районна рада, Шосткинська районна рада, Ямпільська районна рада, про визнання протиправними та скасування рішень,-

В С Т А Н О В И В:

Позивачі звернулись до суду з позовом, який мотивують тим, що відповідачем 21.03.2016 видано розпорядження № 21 про створення робочої групи з проведення моніторингу дотримання власниками та користувачами земельних ділянок сільськогосподарського призначення вимог земельного, податкового та природоохоронного законодавства на території області. Відповідно до розпорядження робоча група створена з для забезпечення реалізації державної політики в галузі використання та охорони земель на території Сумської області, здійснення самоврядного контролю у цій галузі, в тому числі щодо своєчасної сплати податків, цільового використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення, проведення землекористувачами заходів щодо збереження родючості та цілісності грантів, відновлення та захисту від деградації. Виходячи з таких завдань, позивачі вважають, що робоча група створена з метою реалізації контрольних повноважень у галузі земельних відносин, зокрема щодо використання та охорони земель сільськогосподарського призначення, для чого відповідач наділив її відповідною компетенцією.

Робочою групою приймаються рішення стосовно інших суб'єктів владних повноважень, що викладається у протоколах її засідань. Вважають розпорядження та рішення, викладені в протоколах робочої групи, протиправними. Видаючи розпорядження, яке оспорюється, відповідач перевищив надані йому повноваження, оскільки самоврядний контроль, передбачений ст. 189 ЗК України та ст. 20 закону України Про охорону земель входить до повноважень ради, а не її голови. Статтею 55 закону України Про місцеве самоврядування в Україні викладено вичерпний перелік повноважень голови ради, до яких забезпечення виконання повноважень ради в галузі земельних відносин не віднесено. Створення такої робочої групи призвело до дублювання повноважень постійної комісії ради.

За результатами роботи групи нею складаються протоколи в яких викладаються рішення, що стосуються інших суб'єктів. При цьому рішення мають не рекомендаційний, а імперативний характер. Відповідачем такі протоколи надсилаються для виконання іншим особам. Листом від 18.05.2016 № 01-21/542 відповідач направив протокол № 2 на адресу Сумської ОДА для опрацювання та вжиття відповідних заходів щодо використання земель охоронної зони природного заповідника, чим фактично спонукає позивача до прийняття до розгляду рішення незаконно утвореного органу.

З протоколів засідань робочої групи вбачається, що нею розглядаються питання, які виходять за межі викладених в розпорядженні про її створення. Крім земель сільськогосподарського призначення група розглядає питання користування землями водного фонду.

Просять визнати протиправними та скасувати розпорядження голоси Сумської обласної ради від 21.03.2016 № 21 Про створення робочої групи, визнати протиправними та скасувати рішення робочої групи, викладені у протоколах засідань робочої групи №2 від 21.03.2016 та № 3 від 12.05.2016.

Представник відповідача позов не визнала. Вважає, що позов подано особами, які не можуть бути суб'єктами оскарження у відносинах, які розглядаються. Сумською ОДА не повідомлено в чому саме полягає спір з приводу реалізації управлінських функцій та яким чином та в які саме повноваження позивача втрутився відповідач, видавши розпорядження про створення робочої групи. Існування спору з приводу компетенції суб'єктів владних повноважень не доведено.

Другий позивач - ОСОБА_1 є депутатом Сумської обласної ради та головою постійної комісії. Він не працює в органах ради на постійній основі, не є службовою особою органу місцевого самоврядування. Як депутат ради має повноваження, надані законом депутату, але самостійними управлінськими функціями не наділений. Правовий статус постійної комісії ради визначається законом та положенням про комісії. Відповідно до мети створення комісій, їх обов'язків та повноважень вони не є суб'єктами владних повноважень. Голова комісії має повноваження похідні від повноважень комісії, організовує її роботу. Повноваженнями оскаржувати від імені комісії розпорядження голови ради не наділений.

Крім того, видаючи розпорядження, яке оскаржується, голова Сумської обласної ради діяв у відповідності до вимог закону та в межах своїх повноважень. Регламентом роботи ради її голові надано повноваження створювати робочі групи для попереднього вивчення питань, розгляд яких входить до компетенції ради. Розпорядженням про створення робочої групи відповідач не наділяв їх будь-якими владними управлінськими чи розпорядчими функціями, як стверджують позивачі. Вимога про скасування рішень робочої групи, що містяться в протоколах також є необґрунтованою, оскільки такі протоколи не є рішенням суб'єкта владних повноважень і не можуть бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства. Просить в задоволенні позову відмовити.

Представники 3-х осіб: Сумської районної державної адміністрації, Буринської районної державної адміністрації, Головного управління Держгеокадастру у Сумській області у вирішенні позову покладаються на розсуд суду, .

Представник 3-ї особи Сумської районної ради вважає позов обґрунтованим. Рада неодноразово отримувала запити та доручення в зв'язку з виконанням рішень робочої групи. Отримали консультацію в Сумській ОДА про протиправність таких дій в зв'язку з відсутністю у голови Сумської обласної ради таких повноважень. Розпорядження районна рада не виконувала.

Представники інших третіх осіб в судове засідання не з'явились, подали клопотання про розгляд справи без їх участі.

Вичавивши матеріали справи, суд вважає, що позов задоволенню не підлягає. Судом встановлено, що розпорядженням голови Сумської обласної ради № 21 від 21.03.2016 створено робочу групу з проведення моніторингу дотримання власниками та користувачами земельних ділянок сільськогосподарського призначення вимог земельного, податкового та природоохоронного законодавства на території області. Метою створення групи зазначено реалізацію державної політики в галузі використання та охорони земель, здійснення самоврядного контролю у цій галузі, у тому числі щодо своєчасної сплати податків, цільового використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення, проведення землекористувачами заходів щодо збереження родючості та цілісності ґрунтів, відновлення та захисту від деградації. Голову робочої групи зобов'язано забезпечити вивчення групою стану використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення, проблемних питань, що виникають у сфері земельних відносин, раціонального використання земель, наповнення місцевих бюджетів за рахунок використання земельних ресурсів; розроблення пропозицій щодо удосконалення державної політики у сфері регулювання відносин, раціонального використання та охорони земель, пропозицій щодо стратегії впливу на недобросовісних землекористувачів, що ухиляються від сплати податків та орендної плати за користування земельними ділянками державної та комунальної власності. (т. 1 а.с. 16).

Повноваження голови обласної ради визначені ст. 55 закону України Про місцеве самоврядування. Серед іншого голова обласної ради скликає сесії ради, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради, веде засідання ради; забезпечує підготовку сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, доведення рішень ради до виконавців, організує контроль за їх виконанням; координує діяльність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; представляє раду у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, трудовими колективами, адміністрацією підприємств, установ, організацій і громадянами, а також у зовнішніх відносинах відповідно до законодавства; вирішує інші питання, доручені йому радою. Голова обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Відповідно до ст. 43 ч. 2 Регламенту роботи Сумської обласної ради сьомого скликання, затвердженого рішенням Сумської обласної ради від 15.12.2015 голові Сумської обласної ради надано повноваження створювати робочі групи для попереднього вивчення питань, розробки проектів рішень Ради. (т. 1 а.с. 240). Відповідно до закону України Про місцеве самоврядування до повноважень обласної ради віднесено вирішення ряду питань, пов'язаних з використанням земель. Зокрема, відповідно до п. 21-24 ч. 1 ст. 43, зазначеного закону, виключно на пленарних засіданнях обласної ради вирішуються питання регулювання земельних відносин; вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу; встановлення правил користування водозабірними спорудами, призначеними для задоволення питних, побутових та інших потреб населення, зон санітарної охорони джерел водопостачання, обмеження або заборони використання підприємствами питної води у промислових цілях; прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів про оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками історії або культури, які охороняються законом. Крім того, відповідно до ст. ст.43-44 закону України Про місцеве самоврядування ряд питань, пов'язаних з землекористуванням, може бути делеговано радою відповідним місцевим адміністраціям. З викладеного вбачається, що вирішення питань землекористування віднесено до повноважень обласної ради, а голова Сумської обласної ради наділений повноваженнями створення робочих груп для попереднього вивчення питань, віднесених до компетенції ради. Суд вважає безпідставним твердження позивачів про те, що створенням такої групи дублюються повноваження відповідної постійної комісії ради. З розпорядження вбачається, що до складу комісії залучаються, крім депутатів, представники правоохоронних органів, органів фіскальної служби, землевпорядних організацій.

Суд вважає безпідставним твердження позивачів про те, що розпорядженням, яке оспорюється, створено контрольний орган, який наділено розпорядчими повноваженнями. Зі змісту наведеної вище ч. 2 ст. 43 Регламенту роботи Сумської обласної ради сьомого скликання вбачається, що робочі групи створюються для попереднього вивчення питань, розробки проектів рішень Ради. Зі змісту розпорядження голови Сумської обласної ради від 21.03.2016 № 21 також вбачається, що група створюється для моніторингу дотримання вимог законодавства. Результатом роботи групи є розроблення пропозицій удосконалення політики в сфері регулювання земельних відносин, стратегії впливу на недобросовісних землекористувачів. Для цього група періодично готує та подає до виконавчого апарату ради інформацію про хід діяльності з метою її висвітлення в ЗМІ на веб-сайті ради, надає голові ради інформацію про результати роботи групи у встановлені строки. Будь-яких інших повноважень розпорядженням робочій групі не надано. За таких обставин, створена розпорядженням голови Сумської обласної ради № 21 від 21.03.2016 року робоча група будь-якими владними, управлінськими чи розпорядчими повноваженнями не наділена та не є суб'єктом владних повноважень в розумінні КАС України. Відповідно, протоколи засідання робочої групи також не є рішеннями суб'єкта владних повноважень, оскільки не містять обов'язкових до виконання іншими особами вимог, не покладають будь-яких обов'язків та не створюють перешкод для реалізації прав, а тому не підлягають оскарженню в порядку адміністративного судочинства (т. 1 а.с. 24-34).

Суд вважає, що видаючи розпорядження № 21 від 21.03.2016 відповідач діяв у межах наданих йому повноважень.

Відповідно до ст. 2 ч.ч. 1-2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. Відповідно до ст. 3 ч. 1 п. 1 КАС України справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Тобто, справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб'єктами суспільства стосовно їхніх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єктів, а ці суб'єкти відповідно зобов'язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта. У випадку, якщо суб'єкт у спірних правовідносинах не здійснює владні управлінські функції щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції.

Відповідно до ст. 17 ч. 2 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України. З наведеної норми вбачається, що право суб'єкта владних повноважень на звернення до адміністративного суду з позов є обмеженим і можливе лише у випадках прямо встановлених законодавством, або ж у випадку наявності спору з іншим суб'єктом владних повноважень щодо компетенції.

Позивач - Сумська ОДА вказує на наявність спору з відповідачем з приводу компетенції. Разом з тим, ні в позові, ні під час розгляду справи судом позивачем не надано будь-якого обґрунтовування таких тверджень. Не зазначено та не підтверджено будь-якими доказами, що виданням розпорядження № 21 від 21.03.2016 голова Сумської обласної ради перебрав на себе повноваження, віднесені до відання позивача, втрутився у виконання ним будь-яких повноважень. Вирішення питань, пов'язаних з землекористуванням та охороною земель законами України Про місцеве самоврядування та Про місцеві державні адміністрації, в межах компетенції покладено як на Сумську ОДА, так і на відповідача. Суд вважає, що позивачем не доведено втручання відповідача у виконання повноважень Сумською ОДА. Навпаки, листом від 18.05.2016 № 01-21/542 голова Сумської обласної ради направив позивачу протокол засідання робочої групи для опрацювання та вжиття заходів щодо користування землями охоронної зони природного заповідника Михайлівська циліна. При цьому лист не містить будь-яких завдань та не вимагає подання звіту. (т. 1 а.с. 17). На переконання суду, таке звернення відповідає вимогам закону України Про місцеві державні адміністрації яким до повноважень місцевих адміністрацій віднесено повноваження розпорядження землями державної власності, вирішення питань використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля, здійснення державного контролю використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів. Крім того, як встановлено судом, робоча група не наділена будь-якими владними управлінськими повноваженнями, в тому числі і щодо Сумської обласної державної адміністрації. Також позивачем не доведено наявність у нього повноважень контролю законності розпоряджень голови Сумської обласної ради та надання діючим законодавством права на звернення до суду з позовом про скасування таких розпоряджень.

Позивач ОСОБА_1 в судовому засіданні наполягав на тому, що звернувся до суду з позовом як депутат та голова постійної депутатської комісії Сумської обласної ради. Відповідно до ст. 3 закону України Про статус депутатів місцевих рад депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування. Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів. Відповідно до ст. 47 закону України Про місцеве самоврядування постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Постійні комісії є підзвітними раді та відповідальними перед нею. Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради. Відповідно до ст. 26 Регламенту роботи Сумської обласної ради постійні комісії Ради є органами, що створюються для вивчення, переднього розгляду і підготовки питань, які належать до повноважень Ради, здійснення контролю за виконанням рішень Ради. (т. 1 а.с. 236). Відповідно до розділів IV, V Положення про постійні комісії обласної радим сьомого скликання, затвердженого рішенням Сумської обласної ради від 15.12.2015, головою комісії підписуються висновки і рекомендації, протоколи засідання постійної комісії. Голова постійної комісії організує її роботу, ініціює проведення її засідань, головує на них, забезпечує участь у засіданнях постійної комісії представників державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, громадський організацій, засобів масової інформації. Організує роботу з реалізації рішень комісії та контролю за їх виконанням, представляє комісію у відносинах з іншими органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями. (т. 1 а.с. 218-225). На підставі викладеного, суд вважає, що постійна комісія Сумської обласної ради, виходячи з покладених на неї завдань, не є суб'єктом владних повноважень в розумінні КАС України, не наділена повноваженнями оскарження в судовому порядку розпоряджень голови ради. Повноваження голови постійної комісії не можуть бути ширшими за повноваження самої комісії та використовуватися не для тих цілей, для яких їх надано. Відповідно, голова постійної комісії Сумської обласної ради також не є суб'єктом владних повноважень та не наділений повноваженнями звернення до суду з позовом про оскарження розпоряджень голови Сумської обласної ради.

За таких обставин, ОСОБА_21 може звертатися до адміністративного суду з позовом як фізична особа - громадянин України та як депутат Сумської обласної ради. Суд вважає, що в такому випадку позивач зобов'язаний, відповідно до ст. 71 ч. 1 КАС України довести, що розпорядженням голови Сумської обласної ради № 21 від 21.03.2016 порушено його особисті права, свободи, інтереси, або інтереси територіальної громади, виборців свого виборчого округу. Позивачем доказів таких порушень не подано.

На підставі викладеного, суд вважає, що позовні вимоги Сумської обласної державної адміністрації та ОСОБА_1 - депутата Сумської обласної ради, голови постійної комісії є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.

Керуючись ст. ст. 86, 94, 98, 158-163, 167, 186, 254 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов Сумської обласної державної адміністрації, депутата Сумської обласної ради, голови постійної комісії Сумської обласної ради з питань земельних та водних ресурсів, використання надр, екології, довкілля та лісового господарства ОСОБА_1 до голови Сумської обласної ради ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування розпорядження голови Сумської обласної ради від 21.03.2016 № 21 "Про створення робочої групи", рішень Робочої групи, викладених в протоколах засідань Робочої групи № 2 від 21.03.2016 та № 3 від 12.05.2016 відмовити в зв'язку з необгрунтованістю.

Постанова може бути оскаржена до Харківського апеляційного адміністративного суду через Сумський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги на постанову суду протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Суддя (підпис) О.В. Соп'яненко

З оригіналом згідно

Суддя О.В. Соп'яненко