Постанова № 59348263, 28.07.2016, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 липня 2016 р.м. ОдесаСправа № 473/4840/15-а

Категорія: 6.1 Головуючий в 1 інстанції: Вострікова Л.В. Одеський апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

Головуючого судді - Єщенка О.В.

суддів - Димерлія О.О.

- Домусчі С.Д.

За участю: секретаря - Вишневської А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області на постанову Вознесенського міськрайонного суду Миколаївської області від 17 лютого 2016 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнання незаконною постанову,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_2 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив визнати незаконною постанову головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Заграєнко Н.Г. від 07.12.2015 року №302 про притягнення до адміністративної відповідальності та накладення адміністративного стягнення у сумі 6 800 грн.

В обґрунтування позову зазначено, що постанова про накладення штрафу прийнята на підставі встановлених обставин, що не відповідають дійсності, не уповноваженою особою, тому є незаконною і необґрунтованою.

Постановою Вознесенського міськрайонного суду Миколаївської області від 17 лютого 2016 року позовні вимоги задоволено. Суд визнав незаконною постанову головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Заграєнко Н.Г. від 07.12.2012 року №302 по справі про адміністративне правопорушення.

В апеляційній скарзі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування обставин справи, просить скасувати судове рішення та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та як вбачається з матеріалів справи, головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Заграєнко Н.Г. проведено позапланову перевірку ОСОБА_2 за місцезнаходженням об'єкта будівництва: АДРЕСА_1, «Реконструкція ремонтних майстерень під свинарник до 1200 голів», за результатами якої складено акт від 24.11.2015 року (а.с. 11-12).

Предметом перевірки був стан виконання ОСОБА_2 вимог припису від 05.10.2015 року №271 про допущення на об'єкт: «Реконструкція ремонтних майстерень під свинарник до 1200 голів», за адресою: АДРЕСА_1, посадових осіб Управління для проведення перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства, державних будівельних норм, стандартів і правил у термін до 05.11.2015 року; надання до Управління документів, необхідних для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю на вищезазначеному об'єкті, а саме: 1) копію паспорту; 2) копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номера забудовника; 3) копію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки; 4) копію документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою; 5) довідку про категорію складності об'єкту; 6) копію документів про призначення осіб відповідальних за виконання будівельних робіт (наказ про призначення особи відповідальної за виконання будівельних робіт); 7) копію договору між замовником та підрядною організацією, ліцензії підрядної організації з додатком; 8) копію договору з проектною організацією; 9) копію документів про призначення особи, яка здійснює технічний нагляд (договір або наказ про призначення, кваліфікаційний сертифікат); 10) копію документів про призначення особи, яка здійснює авторський нагляд (договір або наказ про призначення, кваліфікаційний сертифікат); 11) копію проектної документації у повному обсязі; 12) інші документи, що стосуються об'єкта будівництва, у термін до 05.11.2015 року.

Під час перевірки встановлено, що замовник будівництва ОСОБА_2 вимоги припису від 05.10.2015 року №271 не виконав, на будівництво посадових осіб не допустив, документи згідно переліку не надав, чим порушив абз. 3 п. 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553.

Під час архітектурно-будівельного контролю інспектором у відношенні ОСОБА_2 складено протокол від 24.11.2015 року про адміністративне правопорушення, передбачене ч. 1 ст. 188-42 КУпАП та припис від 24.11.2014 року №344 про усунення порушень з вимогою допустити до перевірки та надати відповідні документи для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю в термін до 21.12.2015 року (а.с. 13, 119).

На підставі матеріалів перевірки 07.12.2015 року головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Заграєнко Н.Г. прийнято постанову №302, якою ОСОБА_2 визнано винним у вчинені адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 188-42 КУпАП та на позивача накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 6 800 грн.

Не погоджуючись з вказаною постановою, посилаючись на її незаконність, позивач звернувся до суду із цим позовом за захистом своїх прав.

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив з того, що висновки державного архітектурно-будівельного контролю, проведеного з порушенням вимог законодавства, не можуть враховуватись при вирішенні питання щодо наявності підстав для притягнення особи до адміністративної відповідальності.

Також, судом першої інстанції за результатом розгляду справи зроблено висновок про те, що накладення адміністративного стягнення за наслідками такої перевірки реалізовано інспектором Управління, тобто не уповноваженою особою на вирішення питання відносно адміністративної відповідальної суб'єкта містобудування, у зв'язку із чим суд вбачав всі підстави для визнання незаконною вказану постанову.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову, проте вважає, що вони не у повній мірі відповідають вимогам належного захисту особи від порушень з боку суб'єкта владних повноважень, у зв'язку із чим апеляційна скарга має бути частково задоволена, з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 49 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 року №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п. 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

За правилами п. 9 Порядку від 23.05.2011 року №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

Відповідно до п.п. 16, 17 Порядку від 23.05.2011 року №553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

За правилами п.п. 18, 19 Порядку від 23.05.2011 року №553 акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю. Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб'єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.

Згідно із п. 20 Порядку від 23.05.2011 року №553 протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що державний архітектурно-будівельний контроль направлений на дотримання суб'єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за обов'язковою участю суб'єкта містобудування або його представника, які будують або збудували об'єкт будівництва.

У разі, зокрема, виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності посадовою особою Інспекції у двох примірниках складаються протокол, акт перевірки та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Вказані акт, протокол і припис складаються у присутності суб'єкта містобудування або його представника, який має ознайомитись із протоколом, актом та приписом і отримати їх другий примірник, а у разі відмови суб'єкта містобудування, його представника від підписання акту, протоколу та припису, зазначені документи надсилаються йому поштовим зв'язком.

Разом з цим, за правилами п.п. 12, 13 Порядку від 23.05.2011 року №553 посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані, зокрема, у повному обсязі, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством, ознайомлювати суб'єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством.

В свою чергу, суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

Водночас, як вбачається з матеріалів перевірки, позивач не був присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, висновки перевірки про можливі порушення складені без урахування його пояснень або заперечень тощо.

На думку колегії суддів, зазначені обставини позбавляють контролюючий орган правових підстав для здійснення перевірки суб'єкта містобудування, проте ініціюють орган належним чином оформити обставини щодо не надання суб'єктом містобудування на вимогу органу документів та не забезпечення проведення перевірки на об'єкті, тобто щодо недопущення суб'єктом посадових осіб контролю до перевірки.

Приписи п. 14 Порядку від 23.05.2011 року №553 визначають серед вимог, які зобов'язаний виконувати суб'єкт містобудування, таку як допуск посадових осіб інспекції до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, подання документів, пояснень, довідок, відомостей, матеріалів з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб інспекції до проведення перевірки складається відповідний акт.

Разом з цим, як показали обставини справи, виявлене контролюючим органом порушення позивачем державних будівельних норм, стандартів і правил в частині недопущення посадових осіб контролю до перевірки не зафіксовано у відповідному акті інспекції, а отже і висновки про наявність підстав для притягнення суб'єкта містобудування до відповідальності за відсутності належних і допустимих доказів цього порушення не можуть вважатись обґрунтованими та такими, що узгоджуються із правилами Закону у цій сфері.

Водночас, згідно із ч. 1 ст. 188-42 КУпАП, правила якої застосовано органом під час встановлення відповідальності позивача, невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю тягне за собою накладення штрафу від трьохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Враховуючи, що висновки про порушення позивачем державних будівельних норм, стандартів і правил ґрунтуються на результатах державного архітектурно-будівельного контролю, проведеного з порушенням установлених правил, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції зроблено вірний висновок про необґрунтованість накладення на позивача штрафу та наявність підстав для скасування оскаржуваної постанови контролюючого органу.

Однак, колегія суддів не може погодитись з висновками суду першої інстанції про відсутність у головного інспектора будівельного нагляду повноважень щодо розгляду справи про адміністративне правопорушення і накладення адміністративного стягнення, оскільки відповідно до ст. 244-6 КУпАП від імені органів державного архітектурно-будівельного контролю розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право, зокрема, головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - щодо об'єктів, розташованих на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, за межами населених пунктів та в межах населених пунктів, в яких не утворено органів державного архітектурно-будівельного контролю (статті 96, 961 (крім частин третьої - п'ятої), частини перша та друга статті 188-42).

Разом з тим, в порушення п. 1 ч. 1 ст. 162 КАС України суд першої інстанції дійшовши обґрунтованого висновку про протиправність рішення суб'єкта владних повноважень, не застосував відповідних наслідків встановлення не відповідності вимогам Закону рішення, а саме скасування такого рішення суб'єкта владних повноважень.

Колегія суддів враховує, що в силу положень ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства.

Таким чином, за правилами наведеної норми процесуального законодавства захисту в суді підлягають, зокрема, порушені органом державної влади права та інтереси фізичних осіб.

Разом з цим, відповідно до ч. 2 ст. 11 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Таким чином, встановивши незаконність рішення суб'єкта владних повноважень, суд першої інстанції для повного захисту прав та інтересів позивача та керуючись положеннями ст. 11 КАС України, мав скасувати це рішення суб'єкта владних повноважень.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції відповідно до ст. 202 КАС України підлягає скасуванню з винесенням нової постанови про задоволення позову у повному обсязі.

Керуючись ст.ст. 11, 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, ч. 2 ст. 205, ст.ст. 207, 254 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області - задовольнити частково.

Постанову Вознесенського міськрайонного суду Миколаївської області від 17 лютого 2016 року - скасувати.

Ухвалити у справі нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_2 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнання незаконною постанову - задовольнити.

Визнати незаконною та скасувати постанову головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Заграєнко Н.Г. від 07.12.2015 року №302.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення, однак може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня виготовлення повного тексту.

Повний текст постанови складено та підписано 01.08.2016 року.

Головуючий-суддя: О.В. Єщенко

Судді: О.О. Димерлій

С.Д. Домусчі