Ухвала суду № 59136078, 18.07.2016, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 826/6873/16 Головуючий у 1-й інстанції: Аблов Є.В. Суддя-доповідач: Губська Л.В.

У Х В А Л А

Іменем України

18 липня 2016 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

Суддів: Ісаєнко Ю.А.,

Оксененка О.М.,

при секретарі: Нікітіній А.В.,

за участю

представника позивача Фролова Д.С.,

представника позивача Алдошиної П.В.,

представника відповідача Шаповал С.А.,

представника відповідача Гери Г.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 26 травня 2016 року по справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Атомні енергетичні системи України» до Державної служби геології та надр України про визнання рішення протиправним та зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Товариства з обмеженою відповідальністю «Атомні енергетичні системи України», звернувся до суду з даним позовом, в якому просив визнати протиправними рішення Державної служби геології та надр України про повернення заяв з доданими до них документами Товариству з обмеженою відповідальністю «Атомні енергетичні системи України» про видачу спеціальних дозволів на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, подані у лютому 2016 року, зобов'язати Державну службу геології та надр України розглянути ці заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Атомні енергетичні системи України» на видачу спеціальних дозволів на користування надрами, а також зобов'язати відповідача прийняти рішення про видачу Товариству спеціальних дозволів на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, згідно поданих у лютому 2016 заяв.

Постановою Окружного адміністративного суду м.Києва від 26 травня 2016 року адміністративний позов задоволено частково.

Не погодившись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення норм матеріального та процесуального права, неповне з»ясування обставин справи, просить постанову суду скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволені позовних вимог у повному обсязі.

В судовому засіданні представники відповідача доводи апеляційної скарги підтримали та просили її задовольнити, в той час як представники позивача проти цього заперечували, просили залишити без змін рішення суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.

Так, судом установлено та вбачається з матеріалів справи, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Атомні енергетичні системи України» 10-го,24-го та 25-го лютого 2016 року подало до Державної служби геології та надр України п»ять заяв щодо отримання спеціальних дозволів на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, по п»яти ділянках уранових руд.

За наслідками розгляду зазначених заяв Державна служба геології та надр України листами №7739/13/12-16, №7743/13-12-16, №7741/13/12-16, №7740/13/12-16, №7742/13/12-16 від 22.04.2016 року повідомила про те, що 12.04.2016 року набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від 08.04.2016 №277 «Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №594 і 615, та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України», внаслідок чого, діючий Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок) не передбачає процедуру надання спеціальних дозволів на користування надрами без проведення аукціону, зокрема, у разі геологічного вивчення, в тому числі, дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення або видобування корисних копалин, якщо відповідно до законодавства заявник є власником цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл, або такий майновий комплекс надано надрокористувачу в оренду (концесію), що було визначено підпунктом 8 пункту 8 попередньої редакції цього Порядку.

Вказані заяви з доданими до них документами були повернуті позивачеві для вирішення питання подальшого розгляду.

Вважаючи вказані дії протиправними та такими, що порушують його права та законні інтереси, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відповідно до ч.3 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суду перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несправедливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч.ч.1,2 ст.71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, установлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб»єкта владних повноважень обов»язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Задовольняючи адміністративний позов частково, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач, як суб»єкт владних повноважень, не довів суду належним чином правомірність своїх дій та рішень, в той час, як позивач свої доводи обґрунтував і довів у повній мірі.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Так. відповідно до ст. 2 Закону України «Про видобування та переробку уранових руд» від 19.11.1997р. № 645/97 відносини, що виникають при видобуванні і переробці уранових руд та використанні продуктів їх переробки, регулюються цим Законом, Законом України "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку", Кодексом України про надра, іншими законами та нормативно-правовими актами України.

В свою чергу, питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедури продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулює Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України №615 від 30.05.2011 р. (далі - Порядок №615).

Згідно з пп. 8 п. 8 Порядку №615 (в редакції, станом на момент звернення позивача із заявами) без проведення аукціону спеціальний дозвіл на користування надрами надається у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення або видобування корисних копалин, якщо відповідно до законодавства заявник є власником цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл, або такий майновий комплекс надано надрокористувачу в оренду (концесію).

Так, позивачем як орендарем цілісного майнового комплексу 10-го, 24-го та 25-го лютого 2016 року були подані відповідачеві документи, передбачені для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону відповідно до діючого на той час п. 8 Порядку № 615.

Абзац 24 пункту 8 Постанови № 615 (в редакції від 19.01.2016 р.) передбачав, що рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 60 днів після надходження заяви разом із зазначеними документами у повному обсязі.

Вичерпний перелік документів, що подаються разом із заявою, вказаний у Додатку № 1 до цього Порядку, в якому відповідно до змін, що внесені 19.01.2016 р., такі документи, як оригінали або засвідчені копії погоджень, передбачених п. 9 Порядку, були виключені, тому що ці документи повинні отримувати безпосередньо Держгеонадра без залучення заявника. Тобто Позивач ці погодження особисто не отримував, отже не міг їх подати до Держгеонадр.

Відповідно до п. 9 Постанови № 615 (в редакції від 19.01.2016 р.) надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується з відповідними обласними радами, Мінприроди, Держгірпромнаглядом.

Для цього Держгеонадра, не пізніше дня, що настає за днем одержання документів від заявника, надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді погоджувальним органам та встановлює строк розгляду зазначених документів. За результатом розгляду документів, надісланих на погодження, органи. зазначені в абзацах другому - п'ятому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилаються органу, який видає дозвіл.

Погоджувальні органи надсилають свою відповідь до Держгеонадр, а не до заявника.

Отримавши відповіді погоджувальних органів, висновок ДНВП «Геоінформ України», Держгеонадра передають пакет документації на розгляд профільної Комісії, яка і приймає остаточне рішення про видачу чи відмову у видачі спеціального дозволу.

З наведеного вбачається, що отримання погоджень Мінприроди, Держгірпромнагляду входить до процедурної компетенції ,саме, Держгеонадр, а не заявника, і на збільшення 60-денного терміну ніяким чином не впливає.

Крім того, 21.03.2016 року позивачем по кожному з пакетів документів було самостійно надано додаткові документи, і, як зазначає сам апелянт, саме 21.03.2016 року позивачем подані документи в повному обсязі.

Разом з тим, повертаючи документи без розгляду, відповідач посилається на те, що 12.04.2016 втратив чинність пункт 8 Порядку №615, який передбачав процедуру надання дозволів без проведення аукціону.

Водночас, згідно з абз. 2 п. 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, згідно з якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним сили, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Неприпустимість зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів є одним з аспектів загальновизнаного принципу правової визначеності як елемента принципу верховенства права, який відповідно до ч. 1 ст. 8 Конституції України визнається і діє в Україні.

Статтею 8 Кодексу адміністративного судочинства України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» визначено, що суди при розгляді справ застосовують принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а також Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод як джерело права.

Так, рішеннями Європейського Суду з прав людини «Щокін проти України» встановлено порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, оскільки органи держаної влади віддали перевагу найменш сприятливому тлумаченню національного законодавства, що призвело до накладення на заявника додаткових зобов'язань зі сплати прибуткового податку.

Отже, з урахуванням наведеного, судом першої інстанції зроблено вірний висновок про необхідність застосування до спірних правовідносин положення нормативно-правових актів, які діяли на час звернення позивача із заявами про надання дозволів.

Крім того, судом першої інстанції вірно зауважено, що відповідно до ч. 5 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб'єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб'єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру. Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру. Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

При цьому, колегія суддів вважає недоречними посилання представників відповідача на ч. 4 ст. 7 Закону України «Про видобування та переробку уранових руд», в якій зазначено, що спеціальні дозволи на дослідно-промислову розробку уранових родовищ та видобування уранових руд надаються відповідно до Кодексу України про надра та за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я, і мають містити вимоги щодо забезпечення захисту персоналу, населення та охорони довкілля від іонізуючого випромінювання з урахуванням впливу радону та його дочірніх продуктів, а також запобігання радіоактивному забрудненню довкілля, оскільки Порядком №615 такого виду дозволу не передбачено, до того ж, відповідачем було відмовлено позивачу у наданні дозволу зовсім з інших підстав, на що і посилається суд першої інстанції у своєму рішенні.

Крім того, апелянт наголошує, що оскаржуваним рішенням суд першої інстанції, зобов»завши відповідача прийняти конкретне рішення, позбавив його свободи у самостійному виборі на власний розсуд одного з кількох передбачених законом варіантів можливих рішень, чим втрутився у дискреційні повноваження суб»єкта владних повноважень.

Водночас, на переконання судової колегії, в даному випадку втручання у дискреційні повноваження відповідача є виправданими, оскільки відсутній інший дієвий спосіб захисту порушеного права позивача.

Так в рішенні у справі Волохи проти України зазначено: «Таким чином, Суд доходить висновку, що це втручання не може розглядатися як таке, що було здійснене "згідно із законом", оскільки законодавство України не визначає з достатньою чіткістю межі та умови здійснення органами влади своїх дискреційних повноважень у сфері, про яку йдеться, та не передбачає достатніх гарантій захисту від свавілля при застосуванні таких заходів спостереження.»

В рішенні у справі «Гасан і Чауш проти Болгарії» вказується: «Суд зазначає, що у даному випадку відповідне законодавство не передбачало чітких критеріїв щодо реєстрації керівництва конфесій, що змінилося, а також не передбачало ніяких процедурних гарантій захисту від свавільного використання дискреційних повноважень...».

Будь-яка дія органів державної влади має будуватися на цьому принципі, а відтак чинні положення національного законодавства потрібно формулювати так, щоб вони були достатньо доступними, чіткими і передбачуваними у практичному застосуванні (Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Броньовський проти Польщі» від 22 червня 2004 року). Закон вимагає, щоб він був доступний для особи і вона також могла передбачити наслідки його застосування до неї та щоб закон не суперечив принципові верховенства права. В національному праві має існувати засіб правового захисту від свавільного втручання з боку державних органів у права, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Небезпека свавілля є особливо очевидною, коли виконавча влада здійснює свої функції закрито. (Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Гавенда проти Польщі» від 14 березня 2002 року., Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Аманн проти Швейцаріїї» від 16 лютого 2000 року).

Також, Європейський суд з прав людини Рішенням у справі «Круслена» від 24 квітня 1990 року зазначає, що «закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Проте надання законом виконавчій владі, чи судді нічим не обмеженого дискреційного права, суперечило б принципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межі будь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання.»

Загальні принципи диференціації між підміною органу державної влади судом та здійсненням правосуддя безпосередньо сформульовано в рішенні у справі «Фадєєва проти Росії» від 9 червня 2005 року, в якому Суд з відсилкою до справи «Баклі проти Сполученого Королівства», зазначив, що: «Згідно з усталеною практикою Суду саме національні органи влади мають дати вихідну оцінку «необхідності» втручання як стосовно законодавчого поля, так і реалізації конкретного заходу, але, незважаючи на надану національним органам влади свободу розсуду, їхнє рішення підлягає перевірці Судом на предмет його відповідності вимогам Конвенції».

Зобов'язуючи орган державної влади виконати свої дискреційні повноваження суд встановлює справедливість та відновлює баланс взаємодії між органами державної влади та суб'єктами господарювання. Також, що є дуже важливим, суд унеможливлює виникнення вільного трактування та зловживання органами державної влади своїми дискреційними повноваженнями. Дана думка повністю підтверджується рішенням від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1465а15 Верховного Суду України, який вказав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи і судове рішення ухвалено у відповідності до норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, тому підстав для скасування постанови не вбачається.

Керуючись ст.ст.195,196,198,200,205,206,211,212,254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

УХВАЛИЛА:

Апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 26 травня 2016 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення повного тексту.

Ухвала в повному обсязі складена 21 липня 2016 року.

Головуючий-суддя Л.В.Губська

Судді Ю.А.Ісаєнко

О.М.Оксененко

Головуючий суддя Губська Л.В.

Судді: Ісаєнко Ю.А.

Оксененко О.М.