Окрема думка судді № 58986572, 04.07.2016, Верховний Суд (до 15.12.2027 - Верховний Суд України)

О К Р Е М А Д У М К А

4 липня 2016 року колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, розглянула у відкритому судовому засіданні за заявою ОСОБА_1 справу за позовом ОСОБА_2 до Верховної Ради України (далі - ВРУ), за участі третіх осіб на стороні позивача - депутатів Коцюбинської селищної ради Київської області (далі - Селищна рада): ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, третьої особи на стороні відповідача - ОСОБА_1, про визнання постанови незаконною та її скасування.

За наслідками розгляду справи колегія суддів відмовила ОСОБА_1 у задоволенні її заяви про перегляд Верховним Судом України постанови Вищого адміністративного суду України від 1 червня 2016 року, якою було задоволено позов ОСОБА_2, визнано незаконною та скасовано Постанову Верховної Ради України (далі ВРУ) від 14 квітня 2016 року № 1108-VІІІ «Про дострокове припинення повноважень Коцюбинської селищної ради Київської області у зв'язку з діями, що порушують Конституцію України і закони України, підривають засади місцевого самоврядування, суперечать інтересам територіальної громади смт Коцюбинське, та призначення позачергових виборів» (далі - Постанова № 1108-VІІІ).

На обґрунтування свого рішення колегія суддів зазначила таке.

Відповідно до частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Стаття 145 Конституції України передбачає захист прав місцевого самоврядування в судовому порядку.

Відповідно до частини четвертої статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року (ратифікована ВРУ 15 липня 1997 року) повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом.

Відповідно до частини першої статті 78 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені у випадках:

1) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, цього та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом;

2) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені цим Законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання;

3) передбачених Законом України «Про військово-цивільні адміністрації».

Частиною другою статті 78 Закону № 280/97-ВР передбачено, що повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті ради за наявності підстав, передбачених пунктами 1, 2 частини першої цієї статті, та в інших випадках можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму. Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень ради визначається законом про місцеві референдуми. Згідно з частиною першою статті 143 Основного Закону територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування, зокрема, забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів.

Згідно з частиною шостою статті 78 Закону № 280/97-ВР у разі дострокового припинення повноважень ради позачергові місцеві вибори призначаються ВРУ не пізніше ніж у дев'яностоденний строк з дня дострокового припинення повноважень відповідної ради. Порядок проведення позачергових виборів рад визначається законом про вибори.

Реалізацію самоврядування громади безпосередньо у правовідносинах виборів та дострокового припинення повноважень місцевих рад у подальшому було законодавчо врегульовано, зокрема, Законом № 280/97-ВР, Законом України від 3 липня 1991 року № 1286-XII «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Останній у зв'язку з прийняттям Закону України від 6 листопада 2012 року № 5475-VI «Про всеукраїнський референдум» втратив чинність (пункт 4 Прикінцевих положень цього Закону), і з цього часу правовідносини щодо місцевого референдуму профільним законом залишаються неврегульованими.

Правова ситуація, коли конституційно визначене компетенційне право громади на дострокове припинення повноважень місцевої ради, порядок реалізації такого права залишаються певний час поза правовим регулюванням безпосередньо законом, однак, на думку колегії суддів, це не означає, що суб'єкт належності такого права (громада) може бути самовільно замінений іншим суб'єктом влади, у випадку, що розглядається, - ВРУ.

При цьому колегія суддів зазначає, що права громади на обрання ради та дострокове припинення її повноважень за наявності до цього законних підстав є визначальними, взаємоузгодженими та доповнюють одне одного з точки зору теорії державного устрою, в той час, коли саме призначення дострокових виборів до місцевої ради має переважно технічний, організаційно-правовий характер, може бути реалізоване лише після прийняття рішення про дострокове припинення повноважень ради в установленому законом порядку, а тому вони не можуть бути ототожнені.

Не погоджуючись з рішенням колегії суддів, вважаємо за необхідне зазначити таке.

Відповідно до вимог частини першої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Проте Вищий адміністративний суд, розглядаючи справу як суд першої інстанції, належним чином не з'ясував та не навів у своєму рішенні мотивів щодо того, які саме права, свободи або інтереси ОСОБА_2 порушені у зв'язку з прийняттям ВРУ Постанови № 1108-VІІІ, яка виходячи з її змісту, прийнята у зв'язку з діями Коцюбинської селищної ради, що порушують Конституцію і закони України, підривають засади місцевого самоврядування та суперечать інтересам територіальної громади селища Коцюбинське. Водночас, з'ясування зазначених обставин судом, на нашу думку, є обов'язковим, оскільки судовому захисту підлягають лише порушені права.

Верховний Суд України, переглядаючи рішення суду першої інстанції, своїх мотивів у цій частині також не навів.

Крім того, ані суд першої інстанції, ані Верховний Суд України у своїх рішеннях не навели мотивів щодо того, яким саме чином мають бути захищені права територіальної громади у разі вчинення селищною радою дій, що порушують Конституцію України, закони України, підривають засади місцевого самоврядування та суперечать інтересам територіальної громади.

Так, Вищий адміністративний суд України у своєму рішенні зазначив, що відповідно до вимог чинного законодавства єдиним суб'єктом прямого прийняття рішення про дострокове припинення повноважень місцевої ради шляхом місцевого референдуму є відповідна територіальна громада. Водночас Закон України від 3 липня 1991 року № 1286-XII «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» у зв'язку з прийняттям Закону України від 6 листопада 2012 року № 5475-VI «Про всеукраїнський референдум» втратив чинність (пункт 4 Прикінцевих положень цього Закону) і на сьогоднішній день порядку проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень місцевої ради, який має бути визначений відповідно до вимог статті 78 Закону № 280/97-ВР саме законом про місцеві референдуми, не існує.

Слід зазначити і про те, що саме до повноважень ВРУ відповідно до статті 85 Конституції України належить призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.

На нашу думку, якщо ВРУ, встановивши наявність підстав для призначення позачергових виборів Коцюбинської селищної ради, прийняла відповідне рішення у межах повноважень, передбачених Конституцією України, суд, піддаючи сумніву це рішення на відповідність Основному закону держави, мав би в порядку, передбаченому частиною п'ятою статті 9 КАС вирішувати питання щодо внесення відповідного подання до Конституційного Суду України, а не скасовувати Постанову № 1108-VІІІ в частині призначення позачергових виборів зазначеної місцевої ради.

Судді Верховного Суду України О.В. Кривенда

О.Б. Прокопенко