Ухвала суду № 58924641, 07.07.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"07" липня 2016 р. м. Київ К/800/14365/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі :

Пасічник С.С.,

Іваненко Я.Л.,

Кочана В.М.,

за участю секретаря Ковтанюка С.Д.,

за участю: представників СБУ Вознюка В.М., Михальченка А.О., представника ГПУ Конакової В.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_7 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 листопада 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2015 року у справі за позовом ОСОБА_7 до Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України про визнання протиправними та скасування розпорядження, наказу, поновлення на посаді, стягнення середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу,

В С Т А Н О В И Л А :

В серпні 2014 року ОСОБА_7 звернувся до суду з позовом (з врахуванням уточнень) до Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України про визнання протиправними та скасування розпорядження Центрального управління Служби безпеки України №131д від 23.07.2014р., наказу Генерального прокурора України №1073к від 30.07.2014р., поновлення на посаді прокурора Волинської області з 30.07.2014р., стягнення з Генеральної прокуратури України середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу, починаючи з 30.07.2014р.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.11.2014р., залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 17.02.2015р., в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів, позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просив рішення судів скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

Відповідачі в письмових запереченнях на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечили, вважаючи їх безпідставними, а рішення судів попередніх інстанцій, які вони просили залишити без змін, - обґрунтованими та законними.

Обговоривши доводи касаційної скарги та перевіривши за матеріалами справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з п.2 ч.1 ст.40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку виявленої невідповідності працівника займаній посаді або виконуваній роботі внаслідок недостатньої кваліфікації або стану здоров'я, які перешкоджають продовженню даної роботи, а так само в разі відмови у наданні допуску до державної таємниці або скасування допуску до державної таємниці, якщо виконання покладених на нього обов'язків вимагає доступу до державної таємниці.

При цьому, звільнення з підстав, зазначених, зокрема, у п.2 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу (ч.2 ст.40 КЗпП України).

Суспільні відносини, пов'язані з віднесенням інформації до державної таємниці, засекречуванням, розсекречуванням її матеріальних носіїв та охороною державної таємниці з метою захисту національної безпеки України регулює Закон України «Про державну таємницю» від 21.01.1994р. №3855-XII (далі - Закон №3855), відповідно до ст.1 якого допуск до державної таємниці - оформлення права громадянина на доступ до секретної інформації.

Забезпечення охорони державної таємниці відповідно до вимог режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, діяльність яких пов'язана з державною таємницею, покладається на керівників зазначених органів, підприємств, установ і організацій (ст.5 Закону №3855).

Згідно зі ч.2 ст.22 Закону №3855 допуск до державної таємниці надається дієздатним громадянам України віком від 18 років, які потребують його за умовами своєї службової, виробничої, наукової чи науково-технічної діяльності або навчання, органами Служби безпеки України після проведення їх перевірки. Порядок надання допуску до державної таємниці визначається Кабінетом Міністрів України.

За змістом ч.2 ст.26 Закону №3855 скасування раніше наданого допуску до державної таємниці здійснюється органами Служби безпеки України у разі виникнення або виявлення обставин, передбачених статтею 23 цього Закону, або після припинення громадянином діяльності, у зв'язку з якою йому було надано допуск, втрати ним громадянства або визнання його недієздатним на підставі інформації, здобутої органами Служби безпеки України або отриманої від державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій.

Так, статтею 23 Закону №3855 передбачено, що допуск до державної таємниці не надається у разі: 1) відсутності у громадянина обґрунтованої необхідності в роботі із секретною інформацією; 2) сприяння громадянином діяльності іноземної держави, іноземної організації чи їх представників, а також окремих іноземців чи осіб без громадянства, що завдає шкоди інтересам національної безпеки України, або участі громадянина в діяльності політичних партій та громадських організацій, діяльність яких заборонена у порядку, встановленому законом; 3) відмови громадянина взяти на себе письмове зобов'язання щодо збереження державної таємниці, яка буде йому довірена, а також за відсутності його письмової згоди на передбачені законом обмеження прав у зв'язку з допуском до державної таємниці; 4) наявності у громадянина судимості за тяжкі або особливо тяжкі злочини, не погашеної чи не знятої в установленому порядку; 5) наявності у громадянина психічних розладів, які можуть завдати шкоди охороні державної таємниці, відповідно до переліку, затвердженого Міністерством охорони здоров'я України і Службою безпеки України.

У наданні допуску до державної таємниці може бути відмовлено також у разі: 1) повідомлення громадянином під час оформлення допуску недостовірних відомостей про себе; 2) постійного проживання громадянина за кордоном або оформлення ним документів на виїзд для постійного проживання за кордоном; 3) невиконання громадянином обов'язків щодо збереження державної таємниці, яка йому довірена або довірялася раніше.

Громадянина, якому відмовлено у допуску до державної таємниці, якщо виконання трудових чи службових обов'язків вимагає доступу до державної таємниці, а переміщення на інше робоче місце чи іншу посаду неможливе, може бути в передбаченому законодавством порядку переведено на іншу роботу або службу, не пов'язану з державною таємницею, чи звільнено.

Керівники державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій зобов'язані здійснювати постійний контроль за забезпеченням охорони державної таємниці (ч.1 ст.37 Закону №3855).

Відповідно ж до ст.39 Закону №3855 посадові особи та громадяни, винні, зокрема, у розголошенні державної таємниці; порушенні встановленого законодавством режиму секретності та невиконанні обов'язків щодо збереження державної таємниці; невжитті заходів щодо забезпечення охорони державної таємниці та незабезпеченні контролю за охороною державної таємниці; недодержанні вимог законодавства щодо забезпечення охорони державної таємниці під час здійснення міжнародного співробітництва, прийому іноземних делегацій, груп, окремих іноземців та осіб без громадянства і проведення роботи з ними несуть дисциплінарну, адміністративну та кримінальну відповідальність згідно із законом.

Судами встановлено, що відповідно до наказу в.о.Генерального прокурора України №210к від 20.03.2014р. ОСОБА_7 з 20.03.2014р. призначений на посаду прокурора Волинської області строком на 5 років та затверджений головою колегії прокуратури цієї області, а розпорядженням Управління Служби безпеки України у Волинській області №38д від 15.05.2014р. йому надано допуск до державної таємниці.

23.07.2014р. Центральним управлінням Служби безпеки України видано розпорядження №131д про скасування позивачу допуску до державної таємниці відповідно до п.3 ч.2 ст.23, ч.2 ст.26 Закону №3855.

Підставою видання вказаного розпорядження були акт за результатами комплексної перевірки стану охорони державної таємниці в прокуратурі Волинської області №26/1/2-8653, затверджений 21.07.2014р. начальником Департаменту охорони державної таємниці та ліцензування Служби безпеки України, та висновок про скасування ОСОБА_7 допуску до державної таємниці, затверджений головою Служби безпеки України від 23.07.2014р., в яких встановлено порушення ряду вимог Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах та організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №939 від 18.12.2013р., в частині організації пропускного та внутрішньооб'єктового режимів, ведення секретного діловодства, порядку виїзду за кордон працівників, яким надано допуск та доступ до державної таємниці, прийому та роботи з іноземцями тощо; крім того, зазначено, що громадяни України, які мали допуск до державної таємниці, виїжджали за кордон у приватних справах без письмового повідомлення прокурора Волинської області та проведення відповідного інструктажу; до того ж, недотримання правил пропускного та внутрішньооб'єктового режимів призвело до безконтрольного доступу до режимних приміщень прокуратури області іноземної громадянки. Водночас, результати проведених СБ України перевірок стану охорони державної таємниці в підпорядкованих прокуратурах Волинської області засвідчили, що ОСОБА_7 не здійснено постійного контролю за забезпеченням стану охорони державної таємниці, внаслідок чого в прокуратурі Луцького району (акт №26/1/2-8651) стан охорони державної таємниці не відповідає, а в прокуратурах м.Луцька (акт №26/1/2-8652), Ковельській міжрайонній прокуратурі (акт №26/1/2-8650) та Ківерцівській районній прокуратурі (акт №26/1/2-8649) не в повній мірі відповідає вимогам законодавства у сфері охорони державної таємниці.

Листом Генеральної прокуратури України від 25.07.2014р. №11/1-1614вих-14 позивача повідомлено, що відповідно до номенклатури посад працівників прокуратури, зайняття яких потребує оформлення допуску до державної таємниці, посада прокурора Волинської області передбачає допуск до державної таємниці, а тому, оскільки позивачу скасовано допуск до державної таємниці, він підлягає звільненню; крім того, з метою подальшого працевлаштування йому запропоновано наступні посади, зайняття яких не потребує оформлення допуску до державної таємниці: старший прокурор та прокурор відділу захисту конституційних прав і свобод громадян; старший прокурор відділу захисту фінансово-економічних інтересів держави; старший прокурор та прокурор відділу забезпечення конституційних засад підприємницької діяльності та захисту інтелектуальної власності і авторських прав; старший прокурор та прокурор організаційно-методичного відділу; старший прокурор та прокурор відділу захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту.

Від вищеперелічених посад позивач відмовився.

Наказом Генерального прокурора України №1073к від 30.07.2014р. позивача звільнено з посади прокурора Волинської області у зв'язку з виявленою невідповідністю його займаній посаді або виконуваній роботі внаслідок скасування допуску до державної таємниці (п.2 ч.1 ст.40 КЗпП України), а також увільнено від обов'язків голови колегії прокуратури Волинської області.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди прийшли до висновку про доведеність Службою безпеки України факту вчинення позивачем порушень, що стали підставою для видання розпорядження №131д від 23.07.2014р. про скасування йому допуску до державної таємниці та, як наслідок, законність наказу Генерального прокурора України №1073к від 30.07.2014р. про звільнення позивача з посади прокурора Волинської області у зв'язку з виявленою невідповідністю його займаній посаді або виконуваній роботі, оскільки зайняття зазначеної посади потребує допуску до державної таємниці, а від запропонованих посад, які такого доступу не потребують, він відмовився, отже й про дотримання при звільненні позивача на підставі п.2 ч.1 ст.40 КЗпП України вимог чинного законодавства.

Колегія ж суддів Вищого адміністративного суду України вважає такі висновки судів передчасними й вказує на наступне.

Відповідно ж до ст.159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

За змістом п.3 ч.1 ст.163 КАС України у мотивувальній частині зазначаються обставини, встановлені судом із посиланням на докази, мотиви неврахування окремих доказів, а також мотиви, з яких суд виходив при ухваленні рішення, і положення закону, якими він керувався.

В мотивувальній частині рішення наводяться дані про встановлені судом обставини, що мають значення для справи, їх юридичну оцінку та визначені відповідно до них правовідносини, а також оцінка всіх доказів, з яких виходив суд при вирішенні спору; визнаючи одні і відхиляючи інші докази, суд повинен це обґрунтувати.

Згідно з ч.1 ст.138 КАС України предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи та які належить установити при ухваленні судового рішення у справі.

Мотивувальна частина кожного рішення повинна мати також посилання на закон та інші нормативні акти матеріального права і у відповідних випадках - на норми Конституції України, на підставі яких визначено права й обов'язки сторін у спірних правовідносинах, на відповідні статті КАС України та інші норми процесуального права, керуючись якими суд встановив обставини справи, права й обов'язки сторін; в мотивувальній частині рішення можуть також використовуватися посилання на рішення Конституційного Суду України, відповідні рішення Верховного Суду України (стаття 244-2 КАС України), а також посилання на рішення Європейського суду з прав людини; проте саме лише посилання в мотивувальній частині на положення законодавства без належного наведення мотивів застосування певних норм права або незастосування інших норм, на які посилається сторона при обґрунтуванні своїх вимог, не може вважатися належною юридичною кваліфікацією (п.9 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013р. №7 "Про судове рішення в адміністративній справі").

Також в пункті 42 рішення "Бендерський проти України" від 15.11.2007р. Європейський суд з прав людини зазначив, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (див. рішення "Руїз Торійа проти Іспанії" від 09.12.1994р.). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (рішення "Артіко проти Італії" від 13.05.1980р.). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом (cf. "Дюлоранс проти Франції", п.34553/97, п.33, від 21.03.2000р.; "Донадзе проти Грузії", n 74644/01, пп.32 et 35, від 07.03.2006р.).

Крім того, Європейський суд з прав людини у пунктах 23 та 25 Рішення "Проніна проти України" від 18.07.2006р. вказав, що суди зобов'язані давати обґрунтування своїх рішень за аргументами, які сторона може представити в суд, та проаналізувати позов з точки зору цих аргументів.

Проте, зробивши висновок про обґрунтованість та правомірність скасування позивачу допуску до державної таємниці на підставі п.3 ч.2 ст.23 Закону №3855, суди не дослідили та не надали правової оцінки обставинам справи як в контексті норми цього пункту, яким передбачено скасування допуску до державної таємниці в разі невиконання громадянином обов'язків щодо збереження державної таємниці, яка йому довірена або довірялася раніше (на чому також наголошував й позивач в позовній заяві та апеляційній скарзі), так і приписів ст.39 Закону №3855, якою визначено, що посадові особи, винні, зокрема, у порушенні встановленого законодавством режиму секретності та невиконанні обов'язків щодо збереження державної таємниці; невжитті заходів щодо забезпечення охорони державної таємниці та незабезпеченні контролю за охороною державної таємниці; недодержанні вимог законодавства щодо забезпечення охорони державної таємниці під час здійснення міжнародного співробітництва, прийому іноземних делегацій, груп, окремих іноземців та осіб без громадянства і проведення роботи з ними, притягуються до дисциплінарної, адміністративної та кримінальної відповідальності.

Виходячи з наведеного, суди, не з'ясувавши усіх обставин справи, що мають суттєве значення для її правильного вирішення, й не надавши цим обставинам належної правової оцінки, дійшли передчасних висновків, які стали підставою для відмови у задоволенні частини вимог.

За правилами ч.2 ст.227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Зважаючи на те, що допущені судами порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому слід дослідити усі обставини і прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись ст.ст.210, 220, 221, 223, 227, 230, 231 КАС України, колегія суддів

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу ОСОБА_7 задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 листопада 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2015 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

Ухвала набирає законної сили в порядку статті 254 КАС України і оскарженню не підлягає.

Судді: Пасічник С.С.

Іваненко Я.Л.

Кочан В.М.