Ухвала суду № 58897547, 06.07.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"06" липня 2016 р. м. Київ К/800/61540/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Леонтович К.Г., Сороки М.О.,

секретарі судового засідання: Гуловій О. І.,

за участю представника позивача: Чуєнко В.І.,

прокурора: Атаманюк І.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Ранок» (далі - ТОВ «Ранок») до Державної екологічної інспекції у Харківській області (далі - Держекоінспекція) про визнання протиправними і скасування вимог припису, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою прокурора Харківської області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 5 листопада 2014 року,

в с т а н о в и в :

У травні 2014 року ТОВ «Ранок» звернулося до суду з адміністративним позовом до Держекоінспекції про визнання протиправними і скасування пунктів 2, 3, 4, 8, 9, 10, 12, 14, 15 припису № 06-22-267 від 1 листопада 2013 року (далі - Припис).

Позов мотивувало тим, що вимоги Припису необґрунтовані і суперечать положенням законодавства. Зокрема, вважає безпідставними вимоги відповідача про необхідність отримання спеціального дозволу на користування надрами (підземними водами) та позитивного висновку державної екологічної експертизи на розміщення автозаправної станції. Стверджує, що відповідно до статті 17 Закону України «Про відходи» здійснює усі необхідні заходи щодо належного поводження з відходами, тому вказівки органу контролю в цій частині Припису теж безпідставні. В цілому, на думку позивача, під час перевірки відповідач не врахував усіх обставин, що мали значення для прийняття правильних висновків, наслідком чого став Припис про недотримання ним положень природоохоронного законодавства.

Харківський окружний адміністративний суд постановою від 23 червня 2014 року адміністративний позов ТОВ «Ранок» задовольнив повністю.

Визнав протиправними і скасував вимоги пунктів 2, 3, 4, 8, 9, 10, 12, 14, 15 Припису та стягнув з Державного бюджету України на користь на ТОВ «Ранок» судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 73 грн 08коп.

Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 5 листопада 2014 року скасував постанову Харківського окружного адміністративного суду від 23 червня 2014 року та прийняв нову постанову про часткове задоволення позову:

скасував вимоги пунктів 3, 4, 8, 9, 12, а також пункт 14 Припису у частині інвентаризації відходів.

У задоволенні решти позовних вимог - відмовив.

У касаційній скарзі прокурор Харківської області, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та постановити нове про відмову в задоволенні позову.

Таку ж позицію у своїх письмових поясненнях висловила Держекоінспекції і також просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог ТОВ «Ранок».

Касаційна скарга підлягає до часткового задоволення з таких підстав.

Згідно з частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що в період з 17 по 30 жовтня 2013 року державний інспектор з охорони навколишнього природного середовища Держекоінспекції області провів планову перевірку дотримання ТОВ «Ранок» вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів, щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, за результатами якої склав акт за № 1413/01-03/0611 (далі - акт перевірки).

На підставі цього акта винесено Припис, яким ТОВ «Ранок» зобов'язано:

1. розробити план оргтехзасобів по усуненню виявлених недоліків, з встановленням термінів та відповідальних виконавців, затвердити його відповідним наказом. Копію наказу і плану представити ДЕІ у Харківській області;

2. представити до Держекоінспекції інформацію стосовно кількості годин роботи джерел викидів забруднюючих речовин ТОВ «Ранок» по кожному джерелу викиду окремо (відповідно до табл. 2.2 звіту «Про проведення інвентаризації джерел викидів забруднюючих речовин у атмосферу») в період з 01.12.2010 року по 31.12.2010 року; з 01.01.2011 року по 31.03.2011 року, з 01.04.2011 року. по 30.09.2011 року; з 01.10.2011 року по 30.11.2011 року; з 01.12.2011 року по 31.12.2011 року; з 01.01.2012 року по 31.03.2012 року; з 01.04.2012 року по 30.06.2012 року; з 01.07.2012 року по30.09.2012 року; з 01.10.2012 року по 30.11.2012 року; з 01.12.2012 року по 31.12.2012 року; з 01.01.2013 року по 08.08.2013 року;

3. отримати позитивний висновок державної екологічної експертизи на розміщення автозаправної станції;

4. не допускати використання автозаправної станції за відсутності позитивного висновку державної екологічної експертизи;

5. укласти договір обов'язкового страхування цивільної відповідальності суб'єктів господарювання за шкоду, яка може бути заподіяна пожежами та аваріями на об'єктах підвищено небезпеки, включаючи пожежовибухонебезпечні об'єкти та об'єкти, господарська діяльність яких може привести до аварій екологічного та санітарно-епідемічного характеру;

6. встановити зони санітарної охорони першого поясу суворого режиму на двох резервних свердловинах (за адресою: с. Хрестище Красноградського району Харківської області);

7. забезпечення ведення журналу обліку води відповідно до затвердженої форми ПОД -12;

8. отримати спеціальний дозвіл (ліцензія) на користування надрами (підземні води);

9. не допускати забір води без спеціального дозволу на користування надрами (підземними водами);

10. представити до Держекоінспекції інформацію щодо кількості забраної води з артсвердловини у період з 08.08.2011 року по 31.08.2011 року, з 01.10.2013 року по 30.10.2013 року;

11. забезпечити подання звітності за формою 7-ГР (підземні води);

12. не допускати змішування відходів для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія;

13. здавати статистичну звітність за формою 1-відходи;

14. розробити паспортизацію та інвентаризацію відходів;

15. про хід виконання приписів надати звіт до інспекції.

На виконання вимог Припису позивач видав наказ №19/11/13 від 19 листопада 2013 року про вжиття заходів щодо:

- встановлення зони санітарної охорони першого поясу суворого режиму на двох резервних артсвердловинах;

- забезпечення ведення журналу обліку води відповідно до затвердженої форми ПОД 12;

- укладення договору обов'язкового страхування цивільної відповідальності суб'єктів господарювання за шкоду, яка може бути заподіяна пожежами та аваріями на об'єктах підвищено небезпеки, включаючи пожежовибухонебезпечні об'єкти та об'єкти, господарська діяльність яких може привести до аварій екологічного та санітарно-епідемічного характеру

- не допускати змішування відходів, забезпечення складання відходів в окремі ємності;

- розроблення паспортизації та інвентаризації відходів;

- забезпечення подання звітності форми 7-ГР (підземні води) та статистичної звітності за формою 1-відходи;

- отримання позитивного висновку державної екологічної експертизи на розміщення автозаправної станції.

Як вважає позивач, і ці обставини знайшли своє підтвердження під час розгляду справи судами попередніх інстанцій вимоги Припису, що містяться в пунктах 1, 5, 6, 7, 11, 13 виконано повністю.

З вимогами Припису, зазначеними в пунктах 2, 3, 4, 8, 9, 10, 12, 14, 15 позивач не погодився і оскаржив до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з їх цілковитої обґрунтованості.

Суд апеляційної інстанції погодився з рішенням суду першої інстанції щодо неправомірності вимог пунктів 3, 4, 8, 9, 12, а також пункт 14 Припису в частині інвентаризації відходів.

В решті позовних вимог відмовив з огляду на таке.

Вимоги пункту 2 Припису щодо надання інформації про кількість годин роботи джерел викидів забруднюючих речовин за період з 1 грудня 2010 року до 8 серпня 2013 року позивач фактично виконав, отже підстав для скасування Припису в цій частині немає. Виконав позивач і вимоги пункту 10 Припису про надання інформації щодо кількості забраної води з артсвердловини у період з 8 по 31 серпня 2011 року та у період з 1 по 30 жовтня 2013 року, оскільки за пунктом 7 статті 44 Водного кодексу України надання згаданої вище інформації є обов'язком позивача як водокористувача. Згідно з пунктом 14 Припису ТОВ «Ранок», діяльність якого пов'язана з утворенням відходів і потребує здійснення заходів з їх паспортизації і інвентаризації, не виконав цих заходів. Водночас, як встановлено у справі, інвентаризація відходів здійснювалася, а відсутність паспортизації не доказана. Тому вказівки пункту 14 Припису правомірні тільки щодо необхідності розроблення паспортизації відходів.

Не погоджуючись з висновком суду першої інстанції про неправомірність вимоги 15 Припису щодо надання звіту про його виконання, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки позивач не оскаржував пунктів 1, 5, 6, 7, 11, 13 Припису, а також з огляду на відсутність підстав для скасування пунктів 2, 10 Припису, позивач зобов'язаний надати звіт до про хід виконання вказаних пунктів Припису.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України частково погоджується із висновками судів попередніх інстанцій та зазначає наступне.

Завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища, відповідно до статті 34 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1992 року № 1264-ХІІ (далі - Закон № 1264-ХІІ), полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.

Згідно з частиною першою статті 35 Закону № 1264-ХІІ державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Частинами другою і третьою цієї статті передбачено, що державному контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні, стан навколишнього природного середовища, а також дотримання заходів біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об'єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі.

Порядок здійснення державного контролю за охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів визначається цим Законом та іншими законами України.

Компетенцію центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища визначено у статті 20-2 Закону № 1264-ХІІ. За змістом частини першої цієї статті сюди, з-поміж іншого, належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням <…> підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема, про екологічну та радіаційну безпеку; про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів; про охорону атмосферного повітря; про поводження з відходами; щодо наявності дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, дотримання їх умов.

На виконання, зокрема, вимог Закону України № 1264-ХІІ, а також Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовищ України від 10.09.2008 року №464 затверджено Порядок організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства (далі - Порядок №464).

Згідно з пунктами 4.13 та 4.23 цього Порядку за результатами проведеної планової або позапланової перевірки, в тому числі спільно з іншими органами державного нагляду (контролю), державним інспектором складається уніфікований акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства, що містить перелік питань для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю), залежно від ресурсу, що перевірявся.

На підставі акта, який складено за результатами перевірки, протягом п'яти днів з дня її завершення, у разі виявлення порушень вимог природоохоронного законодавства складається припис про усунення порушень вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Відповідно до частини восьмої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V) приписом є обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Відповідно до п. 4.29 Порядку № 464 контроль за виконанням приписів, наданих за результатами перевірки, здійснює орган Держекоінспекції, який видав припис. Контроль за виконанням приписів, наданих за результатами перевірки проведеної Державною екологічною інспекцією, може бути покладено на орган Держекоінспекції відповідної території.

Відповідно до частини першої статті 12 Закону № 877-V невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

Із наведеного нормативного регулювання видно, що контроль за охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів покладено на Держекоінспекцію та її територіальні органи. З цією метою вони в межах своїх повноважень та у визначеному законодавством порядку проводять перевірки, з-поміж іншого, суб'єктів господарювання на предмет дотримання вимог природоохоронного законодавства та видають приписи про усунення виявлених порушень, якщо такі є. Припис про усунення порушень вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища є обов'язковим до виконання. У разі його невиконання до суб'єкта господарювання можуть бути застосовані штрафні санкції відповідно до закону.

Оскаржений Припис містить п'ятнадцять вимог, із дев'ятьма з яких позивач не погодився й оспорив їх в судовому порядку. У підсумку суд апеляційної інстанції скасував п'ять вимог Припису повністю і одну - частково. У решті Припис залишено в силі.

Зокрема, суд апеляційної інстанції зазначив про відсутність підстав для скасування пункту 2 Припису щодо необхідності надання інформації про кількість годин роботи джерел викидів забруднюючих речовин ТОВ «Ранок» по кожному джерелу викиду окремо (відповідно до табл. 2.2 звіту «Про проведення інвентаризації джерел викидів забруднюючих речовин у атмосферу») в період з 01.12.2010 року по 08.08.2013 року.

Відповідно до пункту 6.2 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 454/2011 Держекоінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право одержувати інформацію, документи і матеріали від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб.

Відповідно до статті 10 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» від 16.10.1992 року № 2707-XII підприємства, установи, організації та громадяни - суб'єкти підприємницької діяльності, що здійснюють викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря та діяльність яких пов'язана з впливом фізичних та біологічних факторів на його стан, зобов'язані здійснювати контроль за обсягом і складом забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря, і рівнями фізичного впливу та вести їх постійний облік, забезпечувати здійснення інструментально-лабораторних вимірювань параметрів викидів забруднюючих речовин стаціонарних і пересувних джерел та ефективності роботи газоочисних установок, забезпечувати розроблення методик виконання вимірювань, що враховують специфічні умови викиду забруднюючих речовин.

Отже, чинним законодавством передбачено обов'язок підприємства, установи, організації, що здійснюють викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, здійснювати контроль за обсягом і складом забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря та вести їх постійний облік.

Як встановлено судом апеляційної інстанції, позивач на підтвердження виконання пункту 2 Припису надав Держеконінспекції інформацію стосовно кількості годин роботи джерел викидів за періоди з 01.12.2010 року по 08.08.2013 року. Тобто, вимоги пункту 2 Припису позивач фактично виконав.

Стосовно пункту 10 Припису про надання інформації щодо кількості забраної води з артсвердловини у період з 08.08.2011 року по 31.08.2011 року і з 01.10.2013 року по 30.10.2013 року, то така вимога контролюючого органу ґрунтується на нормах пункту 7 статті 44 Водного кодексу України, відповідно до якої водокористувачі зобов'язані здійснювати облік забору та використання вод, вести контроль за якістю і кількістю скинутих у водні об'єкти зворотних вод і забруднюючих речовин та за якістю води водних об'єктів у контрольних створах, а також подавати відповідним органам звіти в порядку, визначеному цим Кодексом та іншими законодавчими актами.

Суд апеляційної інстанції встановив, що свій обов'язок як водокористувача щодо здійснення обліку забору та використання вод позивач фактично теж виконав, свідченням чого є наданий ним журнал обліку використання води ТОВ «Ранок».

Оскільки пункти 2 і 10 Припису позивач виконав, підстави для скасування Припису в цій частині відсутні.

З приводу вимог пунктів 12, 14 Припису про недопущення змішування відходів, для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія, та розроблення паспортизації та інвентаризації відходів суд зазначає таке.

Відповідно до пункту (ж) статті 17 Закону України «Про відходи» від 05.03.1998 року № 187/98-ВР (далі - Закон № 187/98-ВР) суб'єкти господарської діяльності у сфері поводження з відходами зобов'язані не допускати змішування відходів, якщо це не передбачено існуючою технологією та ускладнює поводження з відходами або не доведено, що така дія відповідає вимогам підвищення екологічної безпеки.

Відповідно до статті 26 Закону № 187/98-ВР державному обліку та паспортизації підлягають в обов'язковому порядку всі відходи, що утворюються на території України і на які поширюється дія цього Закону.

Державний облік та паспортизація відходів здійснюються у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.1999 року № 2034 затверджено Порядок ведення державного обліку та паспортизації відходів.

Цей Порядок встановлює єдині правила ведення державного обліку та паспортизації відходів, дія яких поширюється на підприємства, установи, організації всіх форм власності, громадян - суб'єктів підприємницької діяльності, діяльність яких пов'язана з утворенням відходів та здійсненням операцій поводження з ними (далі - підприємства).

Під інвентаризацією відходів, згідно з цим порядком, слід розуміти комплекс разових організаційно-технічних заходів з виявлення, ідентифікації, опису і реєстрації відходів, обліку обсягів їх утворення, утилізації та видалення, а також виявлення і обстеження місць утворення відходів і об'єктів поводження з ними.

Паспортизація відходів - процес послідовного збирання, узагальнення та зберігання відомостей про кожний конкретний вид відходів, їх походження, технічні, фізико-хімічні, технологічні, екологічні, санітарні, економічні та інші показники, методи їх вимірювання і контролю, а також про технології їх збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, видалення, знешкодження і захоронення.

Пунктами 8, 9 Порядку передбачено, що інвентаризація відходів проводиться на загальних методологічних засадах відповідно до законодавства. Паспортизація відходів ведеться підприємствами з метою їх вичерпної ідентифікації та визначення оптимальних шляхів поводження з ними. Паспортизація відходів передбачає складення і ведення паспортів відходів, паспортів місць видалення відходів, реєстрових карт об'єктів утворення, оброблення та утилізації відходів відповідно до державного класифікатора ДК 005-96 «Класифікатор відходів» та номенклатури відходів.

Форми паспортів відходів та інструкції щодо їх ведення розробляються Мінприроди за участю інших заінтересованих центральних органів виконавчої влади і затверджуються ним за погодженням з МОЗ.

На підставі наведеного вище судами попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що підприємства, установи, організації всіх форм власності, громадян - суб'єктів підприємницької діяльності, діяльність яких пов'язана з утворенням відходів та здійсненням операцій поводження з ними зобов'язані проводити інвентаризацію та паспортизацію відходів.

Суд апеляційної інстанції встановив, що позивач веде облік відходів свідченням чого є надані ним Ліміти на утворення та розміщення відходів, перелік і кількість дозволених для розміщення відходів, довідка про питомі показники відходів, відомості про склад і властивості відходів, що утворюються, а також ступінь їх небезпечності для навколишнього природного середовища та здоров'я людини, довідка про нормативно допустимі обсяги утворення відходів, довідка про наявність спеціально відведених в установленому законодавством порядку місць чи об'єктів розміщення відходів, довідка про наявність потужностей з утилізації відходів, дозвіл на експлуатацію об'єкта поводження з небезпечними відходами, довідка про наявність потужностей (установок) з видалення відходів.

Отже, як встановив суд апеляційної інстанції, інвентаризацію відходів позивач здійснює. Разом з тим встановлено, що в позивача немає паспортів відходів, паспортів місць видалення відходів, реєстрових карт об'єктів утворення, оброблення та утилізації відходів. Зазначену обставину позивач визнав. Тому обґрунтованим є висновок про правомірність вимог Припису в частині паспортизації відходів та про безпідставність вимоги в частині інвентаризації відходів.

Водночас колегія суддів вважає необґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції щодо неправомірності вимоги пункту 12 Припису «не допускати змішування відходів, для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія» з терміном виконання «постійно».

Як встановив суд першої інстанції, і з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, ТОВ «Ранок» для належного вивезення та утилізації відходів уклало три договори:

- договір № 05/2507-11 від 25 липня 2013 року, предметом якого є виконання ТОВ «НВП «Екосфера» робіт із збирання та перевезення для подальшої утилізації або видалення відходів: відпрацьованої ртуті, хімічних матеріалів, відпрацьованих нафтопродуктів, відпрацьованих акумуляторів, фармацевтичних препаратів, упаковок та контейнерів, макулатури, ганчір'я, полімерних матеріалів, гуми, склобою, а також відходів, що містять ПХД, відходів і брухту електричних вузлів;

- договір № 39/13 від 20 червня 2013 року про надання послуг з вивезення побутових відходів;

- договір № 55 від 27 травня 2013 року про купівлю ТОВ «Стальмаркет» у ТОВ «Ранок» лому та відходів чорного металу.

Як з'ясував суд першої інстанції, виконання зобов'язань за переліченими вище договорами підтверджується актами прийому-здачі виконаних робіт. Окрім того, суд першої інстанції зазначив про наявність висновку державної санітарно-епідеміологічної експертизи від 18.07.2013 року № 05.03.02-04/64793, об'єктом якої були ліміти на утворення та розміщення відходів виробництва. Згідно з цим висновком об'єкти експертизи відповідають встановленим медичним критеріям безпеки та критеріям безпеки утилізації та розміщення. За результатами експертизи було складено протокол від 18.07.2013 року № 33, в якому зазначено про відповідність здійснених позивачем заходів щодо використання, застосування, зберігання, транспортування та утилізація відходів вимогам чинного санітарного законодавства України.

На підставі з'ясованих обставин суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився й суд апеляційної інстанції, про те, що позивач не порушує статті 17 Закону № 187/98-ВР та здійснює всі належні заходи для недопущення змішування відходів відповідно до встановлених в Україні технологій.

Вказівка щодо недопущення змішування відходів ґрунтується на тому, що під час проведення перевірки було обстежено місця видалення відходів і виявлено, що в баках для зберігання сміття змішано відходи, що є порушенням статті 17 Закону № 187/98-ВР. Зазначений факт зафіксовано в акті перевірки.

Погодившись із висновками суду першої інстанції щодо вжиття позивачем заходів з метою виконання вимог статті 17 Закону № 187/98-ВР суд апеляційної інстанції, скасовуючи Припис в цій частині, виходив також із того, що відповідач не довів фактичних обставин, які слугували підставою для включення до Припису вимоги щодо постійного недопущення змішування відходів. На думку суду апеляційної інстанції, акт перевірки не є достатнім доказом того, що позивач допустив змішування відходів у баках для сміття.

Акт перевірки є документом встановленої форми і змісту, в якому посадові особи, які проводять планову/позапланову перевірку, фіксують, зокрема, виявлені факти порушень вимог природоохоронного законодавства з покликанням на норми закону. На підставі відображених у ньому відомостей до суб'єкта господарювання можуть застосовуватися відповідні заходи реагування. У зв'язку з цим акт перевірки не можна не вважати джерелом доказової інформації.

У взаємозв'язку з наведеним вище слід надати значення таким обставинам. Судячи зі змісту акта, перевірка ТОВ «Ранок» проводилася у присутності директора суб'єкта господарювання, який на виконання вимог Припису прийняв згаданий вище наказ від 19 листопада 2013 року, в якому, серед іншого, передбачив необхідність вжиття заходів щодо недопущення змішування відходів і забезпечення складання відходів в окремі ємності. Виявлене порушення могло мати разовий характер, але це не дає підстави для висновку про недотримання позивачем вимог статті 17 Закону № 187/98-ВР в цілому. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач вживає належних заходів з метою недопущення змішування відходів, що однак, не може виключати наявності певних, можливо не надто істотних, недоліків в організації таких заходів. За змістом акта перевірки, факт змішування відходів було виявлено при натурному обстеженні баків для сміття. Виявивши таке порушення інспектор, який проводив перевірку не міг залишити без реагування виявлений факт, що й було відображено в акті перевірки та, відповідно, в Приписі. Заперечувати достовірність відомостей акта перевірки з мотивів відсутності інших доказів, на думку суду, є помилковим.

Стосовно вимог пунктів 8, 9 Припису про отримання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами (підземні води) та недопущення забору води без спеціального дозволу на користування надрами (підземні води), то як встановлено судами попередніх інстанцій об'єми води, яку використовує позивач для своїх потреб з розрахунку на добу, встановлені у Дозволах на спеціальне водокористування від 8 квітня 2011 року та від 18 квітня 2014 року.

Відповідно до цих дозволів дозволений об'єм води становить 42,24 м. куб./добу та 30,95 м. куб./добу відповідно, тобто менше ніж 300 м. куб/добу. Згідно з тими ж Дозволами на спеціальне водокористування забір води позивач здійснював для розведення великої рогатої худоби, вирощування зернових та технічних культур.

Скасовуючи Припис в цій частині суди попередніх інстанцій, з покликанням на положення статей 19, 23 Кодексу України про надра, зазначили, що обов'язковою умовою видобування землевласниками і землекористувачами без спеціальних дозволів підземних вод є використання води для власних господарсько-побутових потреб за умови що продуктивність водозаборів підземних вод не перевищує 300 кубічних метрів на добу.

З огляду на те, що об'єми води, яку використовує позивач і які встановлено у Дозволах на спеціальне водокористування від 8 квітня 2011 року та від 18 квітня 2014 року, не перевищують 300 м. куб/добу, а також зважаючи на цільове використання води, зазначене у цих дозволах (задоволення господарсько-питних потреб), отримувати спеціальний дозвіл (ліцензії) на використання надрами (підземними водами), на думку судів попередніх інстанцій, не потрібно.

Суд не погоджується з такими висновками з огляду на таке.

Відповідно до Водного кодексу України (далі - ВК) підземні води належать до державного водного фонду України, а згідно з Кодексом України про надра вони є частиною надр (є корисними копалинами загальнодержавного значення відповідно до Переліку корисних копалин загальнодержавного значення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 1994 року № 827).

Стаття 2 ВК містить посилання на гірничі відносини, які виникають під час користування водними об'єктами та регулюються відповідним законодавством України.

Тобто прісні підземні води - це природний ресурс із подвійним правовим режимом, а тому, використовуючи підземні води, слід керуватися і водним законодавством, і законодавством про надра.

Відповідно до положень статей 46, 48 ВК водокористування може бути двох видів - загальне або спеціальне. Спеціальне водокористування - це забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об'єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів. Спеціальне водокористування здійснюється фізичними та юридичними особами для задоволення питних потреб населення, а також для господарсько-побутових, лікувальних, оздоровчих, сільськогосподарських, промислових, транспортних, енергетичних, рибогосподарських та інших державних і громадських потреб.

Спеціальне водокористування здійснюється на підставі дозволу (пункт 9 частини першої статті 44, стаття 49 ВК).

Статями 16, 19, 21 Кодексу України про надра передбачено, що користування надрами, у тому числі видобування підземних прісних вод, здійснюється на підставі спеціального дозволу на користування надрами.

Отже, чинним законодавством передбачено обов'язок отримання господарюючими суб'єктами як дозволу на спеціальне водокористування, так і спеціального дозволу на користування ділянкою надр. При цьому спеціальний дозвіл на користування надрами дає право на видобування підземних вод, а дозвіл на спеціальне водокористування - право на їх використання.

Разом із тим Кодекс України про надра передбачає випадки, за яких господарюючі суб'єкти мають право видобувати підземні води без спеціального дозволу (стаття 21 Кодексу України про надра).

Статтею 23 зазначеного Кодексу закріплено право землевласників і землекористувачів у межах наданих їм земельних ділянок без спеціальних дозволів видобувати, зокрема, підземні води для власних господарсько-побутових потреб, нецентралізованого та централізованого (крім виробництва фасованої питної води) господарсько-питного водопостачання, за умови, що продуктивність водозаборів підземних вод не перевищує 300 куб. м на добу.

Однією з обов'язкових умов для звільнення суб'єкта господарювання від необхідності отримання дозволу на користування надрами є видобування води з метою її використання для власних господарсько-побутових потреб.

Водночас чинне законодавство не містить норм, які б тлумачили поняття «господарсько-побутові потреби».

Проте із системного аналізу приписів глави 11 (спеціальне водокористування для задоволення питних і господарсько-побутових потреб населення), глави 13 (особливості спеціального водокористування та користування водними об'єктами для потреб галузей економіки) ВК та приписів глави 2 (надання надр у користування), глави 4 (плата за користування надрами) Кодексу України про надра вбачається, що законодавець відносить господарсько-побутові потреби до потреб населення, натомість виробничі потреби підприємства охоплюються поняттями «водокористування для потреб галузей економіки» та «промислові потреби».

Отже, видобувати підземні води без отримання спеціального дозволу на користування надрами - при використанні підземних вод за умови неперевищення продуктивності забору води в обсязі 300 кубічних метрів на добу - мають право суб'єкти господарювання тільки для власних господарсько-побутових потреб, а видобуток підземних вод для здійснення господарської діяльності вимагає отримання спеціального дозволу уповноваженого державою органу.

Такий висновок суду відповідає правовій позиції колегії Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, викладеній у постанові від 23 червня 2015 року (справа № 813/5179/13-а).

Оскільки забір води позивач здійснював не лише для задоволення своїх господарсько-побутових потреб, але й виробничих, тобто у зв'язку зі здійсненням господарської діяльності (розведення великої рогатої худоби), отримання спеціального дозволу на користування надрами (підземні води) є обов'язковим.

Стосовно висновків судів першої і другої інстанцій про неправомірність вимог пунктів 3, 4 Припису щодо необхідності отримання позитивного висновку державної екологічної експертизи на розміщення автозаправної станції та недопущення використання автозаправної станції за відсутності позитивного висновку державної екологічної експертизи, то такі, на думку суду є передчасними з огляду на таке.

Перелік об'єктів екологічної експертизи зазначено у статті 27 Закону № 1264-ХІІ. Відповідно до частини третьої цієї статті екологічній експертизі можуть підлягати екологічно небезпечні діючі об'єкти та комплекси, в тому числі військового та оборонного призначення.

Державна екологічна експертиза проводиться відповідно до Закону України «Про екологічну експертизу» №45/95-ВР від 09.02.1995 року (далі - Закон №45/95-ВР)

Частино другою статті 14 Закону № 45/95-ВР передбачено, що відповідно до рішень Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад державній екологічній експертизі можуть підлягати екологічні ситуації, що склалися в окремих населених пунктах і регіонах, а також діючі об'єкти та комплекси, в тому числі військового та оборонного призначення, що мають значний негативний вплив на стан навколишнього природного середовища.

Відповідно до частини третьої статті 13 Закону №45/95-ВР здійснення державної екологічної експертизи є обов'язковим для видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку.

Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, і центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я.

Такий перелік затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 року №808 «Про затвердження переліку видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку». Одним із таких об'єктів, відповідно до пункту 21 названого Порядку, є автозаправні станції та комплекси, а також автогазонаповнювальні компресорні станції, автомобільні газозаправні станції зрідженого газу.

Згідно з пунктом 1.2 Інструкції щодо вимог пожежної безпеки під час проектування автозаправних станцій, затвердженої наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 06.12.2005 року № 376, автозаправна станція - комплекс будинків, споруд, технологічного обладнання, призначений для приймання, зберігання моторного палива та заправлення ним автотранспорту (мототранспорту).

Цією ж нормою передбачено, що паливозаправний пункт - автозаправна станція, яка розташована на території підприємства і призначена для заправлення автотранспорту, який належить підприємству.

Суди попередніх інстанцій, скасовуючи Припис в цій частині, виходили із того, що автозаправна станція, яка розташована на орендованій позивачем земельній ділянці, фактично не використовується у господарській діяльності, відтак не є «діючою» у розумінні статей 13, 14 Закону України «Про екологічну експертизу». Тому позивач не зобов'язаний отримувати висновок державної екологічної експертизи на розміщення такої автозаправної станції.

Метою екологічної експертизи, відповідно до статті 4 Закону України «Про екологічну експертизу» є запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров'я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об'єктах.

На думку суду, в розумінні наведених вище положень Закону України «Про екологічну експертизу», Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», а також постанови Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 року №808 «діючими» об'єктами підвищеної небезпеки є такі, що фактично існують і які з огляду на своє призначення можуть спричинити негативні наслідки для навколишнього природного середовища.

Перелік об'єктів підвищеної небезпеки затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 року №808. Для того, щоб встановити, чи повинен позивач отримати висновок державної екологічної експертизи передусім необхідно встановити, що розташовано на його території, і чи становлять ці об'єкти підвищену небезпеку відповідно до зазначеної вище постанови.

В акті перевірки і Приписі зазначено про необхідність отримання позитивного висновку на розміщення «автозаправної станції». Натомість в додатках до договору оренди пайового майна від 1 січня 2007 року, на підставі якого позивач отримав у володіння і користування перелічені там основні засоби, зазначено про «склад ПММ», «резервуари для зберігання ПММ» у кількості 5 одиниць та «очищувач ПММ». Такі ж об'єкти зазначено і в договорі суборенди з ФОП ОСОБА_2 від 27 грудня 2013 року.

Поряд з тим, позивач надав договір страхування цивільної відповідальності суб'єктів господарювання за шкоду, яка може бути заподіяна пожежами та аваріями на об'єктах підвищеної небезпеки №5011/227/000007 від 20.11.2013 року (ними за цим договором є пальне (бензин А-92 і дизпаливо, яке зберігається в резервуарах, розташованих за адресою, де ТОВ «Ранок» здійснює господарську діяльність).

Згідно з пунктом 14 частини першої статті 7 Закону України «Про страхування» в Україні здійснюються такий вид обов'язкового страхування - страхування цивільної відповідальності суб'єктів господарювання за шкоду, яку може бути заподіяно пожежами та аваріями на об'єктах підвищеної небезпеки, включаючи пожежовибухонебезпечні об'єкти та об'єкти, господарська діяльність на яких може призвести до аварій екологічного та санітарно-епідеміологічного характеру.

Такий договір, як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач уклав на виконання вимоги пункту 5 Припису, який як і оскаржені пункти 3, 4 Припису, виставлені у зв'язку з тим, що розташована на належній позивачу території «автозаправна станція» є об'єктом підвищеної небезпеки.

Таким чином питання про те, що власне розташовано на території ТОВ «Ранок»: «автозаправна станція», «паливозаправний пункт» чи інший об'єкт, відтак чи становить він підвищену небезпеку залишається не з'ясованим.

Обставини, за яких позивач, фактично отримавши на умовах договору оренди пайового майна склади і резервуари для зберігання і очистки ПММ у володіння і користування, так і не використовував при здійсненні господарської діяльності, також не досліджувалося. Зокрема, відсутні докази ліквідації чи консервації згаданих об'єктів чи іншого належного документального підтвердження того, що такі об'єкти не були в експлуатації з 1 січня 2007 року.

Без з'ясування цих обставин оцінити правомірність Припису в цій частині на відповідність вимогам закону, на думку суду, неможливо.

Щодо пункту 15 Припису про надання звіту про хід виконання Припису, то вимога контролюючого органу в цій частині буде правомірною тільки стосовно тих його вказівок, які не скасовано.

Відповідно до частини другої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Припис містить кілька вимог про усунення порушень вимог природоохоронного законодавства, про які зазначено вище. Тому щоб дати правову оцінку Припису в цілому необхідно з'ясувати всі обставини, які слугували для включення до Припису кожної із таких вказівок, щодо яких позивач звернувся до суду. Під час розгляду цієї справи суди попередніх інстанцій не встановили всіх фактичних обставин, що мають значення для вирішення цього спору, а суд касаційної інстанції у межах своїх повноважень не може з'ясовувати нові обставини та досліджувати докази.

Оскільки рішення судів попередніх інстанцій не відповідають вимогам законності та обґрунтованості і таке неправильне вирішення справи не може бути усунено судом касаційної інстанції, рішення суду, про перегляд якого подано касаційну скаргу, підлягає скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду суду слід врахувати вищенаведене та прийняти обґрунтоване та законне рішення за результатами повного, всебічного та об'єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.

Керуючись статями 159, 167, 221, 223, 227, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України,

у х в а л и в :

Касаційну скаргу прокурора Харківської області задовольнити частково.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 23 червня 2014 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 5 листопада 2014 року скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді К. Г. Леонтович

М. О. Сорока