Постанова № 58846769, 06.07.2016, Львівський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 липня 2016 року Справа № 876/3158/16

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді Курильця А.Р.,

суддів Кушнерика М.П.,Мікули О.І.,

з участю секретаря Кіри Н.В.,

представника позивача Гомзи Д.В.,

представника апелянта Цинайко Н.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Прокуратури Закарпатської області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2015 року у справі за позовом Ужгородської міської ради до Державної інспекції сільського господарства в Закарпатській області про визнання дій протиправними,-

в с т а н о в и в :

Ужгородська міська рада звернулася в суд з адміністративним позовом до Державної інспекції сільського господарства в Закарпатській області про визнання дій протиправними.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2015 року позов задоволено. Визнано протиправними дії (бездіяльність) Державної інспекції сільського господарства в Закарпатській області, які виразились у незаконному проведенні позапланової перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства Ужгородською міською радою (при передачі у власність земельних ділянок громадянам в районі вул. Стефаника м. Ужгорода для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд). Визнано протиправними дії Державної інспекції сільського господарства в Закарпатській області по складанні Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 07.07.2014 року.

Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції прокуратура Закарпатської області оскаржила її, подавши до Львівського апеляційного адміністративного суду апеляційну скаргу, в якій зазначає, що оскаржувана постанова є незаконна і необґрунтована та прийнята з неправильним застосуванням норм матеріального і процесуального права, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, при невідповідності висновків суду обставинам справи і підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні адміністративного позову, оскільки дії Державної інспекції сільського господарства в Закарпатській області щодо проведення позапланової перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства Ужгородською міською радою при передачі у власність земельних ділянок громадянам в районі вул. Стефаника м. Ужгорода для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд є правомірними, а акт перевірки відноситься до розпорядчих документів, який лише фіксує детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства і є носієм доказової інформації, а не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та не є актом індивідуальної дії у розумінні ч.1 ст.17 КАС України.

Представник прокуратури Закарпатської області в судовому засіданні апеляційну скаргу підтримав, просить постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2015 року скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.

Представник Ужгородської міської ради в судовому засіданні апеляційну скаргу заперечила, просить постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2015 року залишити без змін.

Представник Державної інспекції сільського господарства в Закарпатській області в судове засідання не з'явився, належним чином повідомлявся про час і місце слухання справи, і оскільки його явка в суді не є обов'язковою, апеляційний розгляд справи проведено у його відсутності.

Заслухавши суддю-доповідача, учасників процесу, перевіривши матеріали справи та апеляційну скаргу в межах наведених у ній доводів, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга прокуратури Закарпатської області підлягає до часткового задоволення виходячи з наступного.

Постановляючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що матеріали справи стверджують про незаконне проведення позапланової перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства Ужгородською міською радою (при передачі у власність земельних ділянок громадянам в районі вул. Стефаника м. Ужгорода для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд) та свідчать про протиправність дій Державної інспекції сільського господарства в Закарпатській області по складанні Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 07.07.2014 року.

Проте колегія суддів частково не може погодитися з такими висновками суду першої інстанції, вважає їх помилковими з огляду на наступне.

Як вбачається з матеріалів справи Державною інспекцією сільського господарства в Закарпатській області за зверненням народного депутата України Пацкана В.В., яке надійшло з прокуратури Закарпатської області від 08.05.2014 року, проведено позапланову перевірку з питань дотримання вимог земельного законодавства Ужгородською міською радою при передачі у власність земельних ділянок громадянам в районі вул. Стефаника м. Ужгорода для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд, на підставі якої складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 07.07.2014 року.

За змістом статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» № 963-IV від 19.06.2003 (далі - Закон № 963-IV) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Державний нагляд (контроль) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства здійснюється Державною інспекцією сільського господарства України та її територіальними органами, що визначено Порядком планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України № 132 від 25.02.2013 (далі - Порядок № 132).

Відповідно до Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України № 459/2011 від 13.04.2011 Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Пунктом 5 цього Положення встановлено, що Держсільгоспінспекція України та її посадові особи в межах своїх повноважень мають право складати акти перевірок, протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, давати обов'язкові для виконання приписи (розпорядження), а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок для притягнення винних осіб до відповідальності.

За приписами статей 9, 10 Закону № 963-ІУ державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб.

Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Колегію суддів встановлено, що позапланову перевірку проведено Державною інспекцією сільського господарства в Закарпатській області за зверненням народного депутата України Пацкана В.В., яке надійшло з прокуратури Закарпатської області від 08.05.2014 року.

Проте, як встановлено в судовому засіданні та додатково вбачається з листа заступника голови комісії з ліквідації Державної інспекції сільського господарства в Закарпатській області від 23.06.2016 року №08/631, наказ про проведення перевірки та направлення інспекцією не видавалося.

Відповідно до п.3.6 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 року №132 (надалі Порядок №132), перед здійсненням позапланового заходу інспекційний орган інформує у разі можливості суб'єкта господарювання про його проведення. Повідомлення про проведення позапланового заходу направляється з використанням засобів факсимільного зв'язку або про його проведення повідомляється телефоном. У разі неможливості своєчасного повідомлення суб'єкта господарювання про проведення позапланового заходу (через обмежені строки на його проведення, відсутність телефонного та факсимільного зв'язку, інформації про номери телефонів та місцезнаходження/місце проживання) захід проводиться без попереднього повідомлення суб'єкта господарювання.

Згідно п.4.1 Порядку №132, для здійснення планового чи позапланового заходу інспекційний орган видає наказ, який підписує керівник інспекційного органу чи посадова особа, що виконує його обов'язки. Наказ має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися відповідний захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу інспекційний орган оформляє направлення на проведення планової/позапланової перевірки, яке підписується керівником чи заступником керівника інспекційного органу та засвідчується печаткою інспекційного органу.

У направленні на проведення планової/позапланової перевірки зазначаються:

найменування інспекційного органу, який проводить відповідний захід, його місцезнаходження та телефон;

найменування суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, місцезнаходження чи прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця;

номер і дата наказу, на виконання якого здійснюється захід;

перелік посадових осіб, які беруть участь у проведенні заходу, із зазначенням їх посад, прізвищ, імен та по батькові;

дата початку проведення та дата закінчення заходу;

тип заходу (плановий, позаплановий);

вид заходу (перевірка, обстеження земельної ділянки);

підстави для здійснення заходу;

предмет здійснення заходу (перелік питань, які підлягають перевірці);

інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

Направлення на проведення відповідного заходу є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку про неправомірність та обґрунтованість дій Державної інспекції сільського господарства в Закарпатській області щодо здійснення перевірки позивача з огляду на порушення процедури перевірки, а саме відсутності наказу та направлення на проведення перевірки.

При цьому колегія суддів відхиляє покликання прокурора в судовому засіданні, що в разі перевірки органу місцевого самоврядування наказ про призначення перевірки та направлення не є необхідними, оскільки такі не узгоджуються з вимогами чинного законодавства України.

Крім того, колегія суддів наголошує, що не погоджується з мотивами визнання неправомірності дій відповідача під час проведення вищевказаної перевірки, що наведені судом першої інстанції і зазначає, що до висновку про неправомірність дій під час здійснення перевірки позивача приходить лише з огляду на порушення процедури перевірки, а саме відсутності наказу та направлення на проведення перевірки.

Крім того, колегія суддів зазначає, що результати проведення посадовими особами інспекції сільського господарства планових або позапланових заходів оформлюються у вигляді акта перевірки, а заходи щодо обстеження земельних ділянок - актом обстеження земельної ділянки. Акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, а також акт обстеження земельної ділянки не є правовими документами, які встановлюють відповідальність суб'єкта господарювання. Оформлення висновків за результатами проведення перевірки у формі акту, а також акту обстеження земельної ділянки є функціональним обов'язком відповідача.

Разом з тим, дії по складанню акта перевірки та внесення до нього певних висновків не стосуються питань призначення та проведення перевірки. Тому суди не повинні оцінювати будь-які висновки, викладені в актах, що складаються за наслідками спірних перевірок.

Слід зазначити, що у цьому випадку акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС України.

Висновки, викладені в акті перевірки, є лише відображенням фактичних дій інспекторів та їх особистої думки.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС, сам по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, діяльність яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору.

Вказаний акт є документом, з урахуванням якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, у тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта, або дій, вчинених з урахуванням висновків такого акта, а відтак колегія суддів приходить до висновку, що в цій частині позову слід відмовити.

З огляду на вищевикладене, доводи апеляційної скарги є суттєвими і складають підстави для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, через що постанова суду підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог з вищевикладених мотивів.

Керуючись ст.ст. 195,198,202,205,207,254 КАС України, суд, -

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу прокуратури Закарпатської області задовольнити частково.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2015 року у справі № 807/83/15 - скасувати та прийняти нову постанову, якою позов Ужгородської міської ради задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Державної інспекції сільського господарства в Закарпатській області по проведенню позапланової перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства Ужгородською міською радою при передачі у власність земельних ділянок громадянам в районі вулиці Стефаника для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд.

В решті позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий А.Р.Курилець

Судді М.П.Кушнерик

О.І.Мікула

Повний текст постанови виготовлено 06.07.2016 року.