Ухвала суду № 58671838, 22.06.2016, Львівський апеляційний адміністративний суд

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 червня 2016 року Справа № 876/3215/16

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Коваля Р.Й.,

суддів Святецького В.В.,

Судової-Хомюк Н.М.,

з участю секретаря судового засідання Федчук М.Р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційні скарги Львівської міської ради та Об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу і представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року в адміністративній справі № 813/716/16 за позовом керівника Львівської місцевої прокуратури № 1 до Львівської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

У лютому 2016 року керівник Львівської місцевої прокуратури № 1 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду із вказаним позовом та, з урахуванням уточнень позовних вимог, просив:

- визнати протиправною бездіяльність Львівської міської ради щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу м.Львова, закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення в його межах земель до земель історико-культурного призначення;

- зобов'язати Львівську міську раду відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж історичного ареалу м.Львова, закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення земель в його межах до земель історико-культурного призначення.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що 30.11.1998 року на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО ансамбль історичного центру м.Львова внесено до Списку всесвітньої спадщини Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини (об'єкт № 865), у зв'язку з чим, на підставі пунктів 2, 3 статті 6, розділу VI статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» і на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 р. № 318 «Про затвердження порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць» виконавчий комітет Львівської міської ради своїм рішенням за № 1311 від 09.12.2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» затвердив опрацьовані інститутом «Укрзахідпроектреставрація» на замовлення управління охорони історичного середовища межі історичного ареалу та зону регулювання забудови м.Львова (додатки 1, 2).

З моменту затвердження меж історичного ареалу та зони регульованої забудови м.Львова і до цього часу Львівська міська рада не прийняла жодних рішень щодо віднесення історичного ареалу м.Львова до земель історико-культурного призначення, не провела інвентаризацію земель в межах історичного ареалу м.Львова, не встановила і не закріпила на місцевості межі земель історико-культурного призначення, не ведеться робота із виготовлення документації із землеустрою на об'єкти культурної спадщини, у т.ч. щодо винесення в натурі меж історичного ареалу та зони регулювання забудови.

З огляду на те, що територія ансамблю історичного центру складається зі 120 га давньоруської та середньовічної частини міста Львова та території собору св.Юра на Святоюрській горі, а буферна зона ансамблю історичного центру визначена межами історичного ареалу, площа якого становить 2441 га, то бездіяльність відповідача щодо забезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу м.Львова, закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення в його межах земель до земель історико-культурного призначення може свідчити як про один з проявів порушення Україною зобов'язань, передбачених Конвенцією ЮНЕСКО про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини, оскільки на землі історичного ареалу не поширюється режим правової охорони як на землі історико-культурного призначення.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року позов задоволено.

Не погодившись із прийнятою постановою, її оскаржили Львівська міська рада, а також Об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу і представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу; просили скасувати постанову суду першої інстанції і прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Львівська міська рада вимоги апеляційної скарги обгрунтовує тим, що рішення суду першої інстанції прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають дійсним обставинам справи, неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, не доведено обставини, що мають значення для справи, які суд вважав встановленими.

Зазначає, що чинне законодавство не визначає обов'язку відповідача щодо забезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу м.Львова, закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення земель в його межах до земель історико-культурного призначення, а згідно із нормативно-правовими актами, які регулюють спірні правовідносини, обов'язок по збереженню історичної забудови в центральній частині м.Львова покладається на Львівську обласну державну адміністрацію, якій виділено кошти з державного бюджету України на реалізацію комплексної програми збереження історичної забудови м.Львова.

Водночас, всі дії, які покладалися у зв'язку з цим на орган місцевого самоврядування, ним було виконано, зокрема, затвердження меж історичного ареалу.

Ні норми Земельного кодексу України, ні норми Закону України «Про охорону культурної спадщини», не відносять історичний ареал до земель історико-культурного призначення.

Крім того, значна частина території у межах історичного ареалу перебуває у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, а відтак Львівська міська рада позбавлена права змінювати цільове призначення цих земельних ділянок.

Об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу та представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу свою апеляційну скаргу обгрунтовують тим, що рішення суду першої інстанції постановлене з порушенням норм процесуального права, з помилковим застосуванням норм матеріального права, а висновки суду не грунтуються на фактичних обставинах та матеріалах справи.

Вказують, що при постановленні рішення суд вийшов за межі своїх повноважень, здійснив підміну понять щодо визначення меж історичного ареалу та виносу меж земельної ділянки в натуру на місцевість; зобов'язав відповідача до вчинення дій, що не віднесені до його повноважень; наділив Львівську міську раду повноваженнями Мінкульту та Кабінету Міністрів України, при тому, що вирішення питання щодо встановлення та зміни цільового призначення належить власнику землі, а суд такими повноваженням не наділений.

Суд першої інстанції застосував норми права, що не підлягають застосуванню до спірних правовідносин, оскільки історичний ареал по суті є комплексом пам'яток архітектури, межі якого можливо визначити лише документально, а в натуру (на місцевість) можливо винести лише межі земельної ділянки, сформованої як об'єкт речового права.

Крім того, позивачем обрано невірний спосіб захисту, оскільки Львівська міська рада не визначена виконавцем програми збереження історичної забудови м.Львова, а винесення меж ареалів на місцевість не передбачено. Тобто, до земельних правовідносин застосовано вимоги містобудівного законодавства.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового розгляду, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до переконання, що апеляційна скарга не належить до задоволення з наступних підстав.

Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи, з метою збереження і використання культурної спадщини в межах історичної частини міста постановою Уряду від 12 червня 1975 р. № 297 створено Державний історико-архітектурний заповідник.

На виконання цієї постанови виконавчий комітет Львівської обласної ради трудящих 09.07.1975 року прийняв рішення № 321, яким затвердив Положення про Державний історико-архітектурний заповідник та у Додатку 1 до рішення визначив його межі.

24.06.1993 року Львівська міська рада прийняла ухвалу № 27, якою встановила межі історико-архітектурної заповідної території м.Львова.

Указом Президента України від 2 липня 1997 року № 603/97 «Про збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова» з метою поліпшення збереження історичної забудови на Львівську обласну державну адміністрацію за участю виконавчого комітету Львівської міської ради та інших органів виконавчої влади було покладено обов'язок розробити комплексну програму збереження історичної забудови м.Львова і подати її на затвердження Кабінету Міністрів України.

Зобов'язано Кабінет Міністрів України вирішити питання щодо виділення коштів для проведення першочергових протиаварійних робіт з метою збереження історичної забудови, забезпечення безпечного проживання населення в центральній частині м.Львова та надання допомоги Львівській обласній державній адміністрації в підготовці для подання до ЮНЕСКО пропозицій щодо віднесення найбільш цінної в історичному та архітектурному відношенні частини міста Львова до міжнародного Списку всесвітньої спадщини.

На виконання вимог цього Указу Кабінет Міністрів України постановою від 15 листопада 1997 року за № 1266 «Про Комплексну програму збереження історичної забудови м.Львова» затвердив Комплексну програму збереження історичної забудови м.Львова; уповноважив Львівську обласну державну адміністрацію та виконавчий комітет Львівської міської ради на реалізацію цієї програми.

Враховуючи унікальність історико-архітектурного ансамблю м.Львова, до ЮНЕСКО було подано матеріали для внесення історичного центру міста до Списку всесвітньої спадщини.

30 листопада 1998 року на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО ансамбль історичного центру Львова внесено до Списку всесвітньої спадщини Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини (об'єкт № 865).

Територія ансамблю історичного центру складається зі 120 га давньоруської та середньовічної частини м.Львова і території собору св.Юра на Святоюрській горі, а буферна зона ансамблю історичного центру визначена межами історичного ареалу.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року за № 878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» було затверджено Список історичних населених місць України, до якого також входить і м.Львів.

Зобов'язано державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики, зокрема, разом з обласними державними адміністраціями забезпечити протягом 2001 - 2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.

Крім того, постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318, відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, згідно із пунктами 10, 11 якого історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об'єкт містобудівного проектування; частина територій історичних ареалів, а саме території пам'яток та їх охоронних зон, території заповідників, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення.

На виконання цієї постанови, відповідно до пунктів 2, 3 статті 6, розділу VI статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» виконавчий комітет Львівської міської ради своїм рішенням за № 1311 від 09.12.2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» затвердив опрацьовані інститутом «Укрзахідпроектреставрація» на замовлення управління охорони історичного середовища межі історичного ареалу та зону регулювання забудови м.Львова (додатки 1, 2).

Додатки до цього рішення складаються із графічної та текстової частин, які визначають межі історичного ареалу міста Львова та зону регулювання забудови міста Львова; територія історичного ареалу м.Львова становить 2441 га.

Бездіяльність відповідача, всупереч зазначеному та приписам статтей 12, 19 - 21, 53, 54, 122, 150 Земельного кодексу України, статтей 4, 22 Закону України «Про землеустрій» та статтей 1, 2, 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини», щодо зміни категорії земель у межах історичного ареалу, винесення меж історичного ареалу і закріплення їх в натурі, стала підставою для звернення до суду із цим позовом.

Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції визнав обгрунтованими і правомірними покликання позивача на те, що Львівська міська рада не прийняла жодних рішень щодо віднесення земель в межах історичного ареалу м.Львова, а також його охоронної зони до земель історико-культурного призначення, не ведеться робота із виготовлення документації із землеустрою на об'єкти культурної спадщини, у т.ч. щодо винесення в натуру меж історичного ареалу та його зони регульованої забудови, хоча за змістом зазначених вище норм саме на відповідача покладається обов'язок забезпечення та організації проведення цих робіт.

Інвентаризацію земель в межах історичного ареалу м.Львова на даний час не проведено, що призводить до порушення порядку розпорядження цими землями, недотримання Україною зобов'язань, передбачених Конвенцією ЮНЕСКО про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини, оскільки на землі історичного ареалу не поширюється режим правової охорони як на землі історико-культурного призначення.

Колегія суддів апеляційного суду погоджується із такими висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Статтею 19 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України) визначено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії, зокрема, землі історико-культурного призначення.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України від 08.06.2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (надалі - Закон № 1805-III).

Згідно зі статтею 1 Закону № 1805-III історичний ареал населеного місця - це частина населеного місця, що зберегла об'єкти культурної спадщини і пов'язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

Відповідно до статті 34 Закону № 1805-III землі, на яких розташовані пам'ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.

Встановлення зон охорони пам'яток та затвердження меж історичних ареалів населених місць не може бути підставою для примусового вилучення з володіння (користування) земельних ділянок у юридичних та фізичних осіб за умов дотримання землевласниками та землекористувачами правил використання земель історико-культурного призначення.

Ця норма кореспондує із частиною першою статті 53 ЗК України, згідно із якою до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам'ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

Тобто, встановлення правового режиму історичного ареалу м.Львова, визначення та затвердження його меж є підставою, згідно із вказаними нормами, для переведення земель у межах історичного ареалу до категорії земель історико-культурного призначення.

Разом з тим, згідно даних земельного кадастру в межах цієї території земельні ділянки відносяться до земель житлової та громадської забудови, природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та ін.

Загальна компетенція міських рад визначена статтею 25 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (надалі - Закон № 280/97-ВР), згідно із якою міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно із пунктом 34 частини першої цієї статті виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

За приписами статті 12 ЗК України до повноважень міських рад у галузі земельних відносин на території міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад.

При цьому розпорядження радами землями відповідних територіальних громад відбувається, зокрема, шляхом зміни цільового призначення земельних ділянок у випадках, не пов'язаних із їх вилученням та передачею у власність або наданням в користування.

Так, відповідно до статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень, зокрема, органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться, зокрема, органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться: щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, - сільською, селищною, міською радою;

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом та погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Орган місцевого самоврядування, зокрема, у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення.

Механізм розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій історико-культурного призначення визначає Порядок розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 р. № 1094.

Згідно з цим Порядком проект землеустрою розробляється на підставі рішення, зокрема, міської ради, до повноважень якої належить надання у користування або передача у власність земельних ділянок; вказана рада може бути замовником проекту землеустрою.

У проекті землеустрою визначається: функціональна організація території історико-культурного призначення; місце розташування і розміри земельних ділянок, їх власники та землекористувачі, у тому числі орендарі; режим використання та охорони території історико-культурного (охоронні зони) призначення; межі земельних ділянок, включених до складу територій історико-культурного призначення, щодо використання яких встановлено обмеження (обтяження), у розрізі землевласників та землекористувачів; розмір охоронної зони.

Погоджений проект землеустрою підлягає державній експертизі відповідно до законодавства. Після одержання позитивного висновку державної експертизи проект землеустрою розглядається та затверджується, зокрема, міською радою, чи в установленому порядку подається іншим органам, до повноважень яких належить надання у користування або передача у власність земельних ділянок.

Відповідно до статті 4 Закону України від 22.05.2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (надалі - Закон № 858-IV) Львівська міська рада є суб'єктом землеустрою.

Статтею 19 Закону № 858-IV визначено повноваження, зокрема, міських рад у сфері землеустрою на території міст, до яких належать: організація і здійснення землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; координація здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності; вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.

Згідно із приписами статті 2 Закону № 858-IV землеустрій забезпечує встановлення і закріплення на місцевості, зокрема, меж територій історико-культурного призначення.

Як видно зі змісту вказаних норм законодавства, саме до компетенції Львівської міської ради відносяться винесення меж історичного ареалу м.Львова, закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення земель в його межах до земель історико-культурного призначення, про зобов'язання відповідача до вчинення яких просить позивач.

Разом з тим, невиконання відповідачем цим дій (повноважень) тягне за собою порушення порядку використання та охорони земель у межах історичного ареалу м.Львова, які відповідно до приписів статті 150 ЗК України відносяться до особливо цінних земель; порушення порядку охорони культурної спадщини.

Також, колегія суддів вважає безпідставними покликання апелянта, що в результаті вчинення цих дій будуть порушені права та законні інтереси інших осіб, зокрема власників та користувачів земельних ділянок у межах історичного ареалу, оскільки такі дії згідно із частиною другою статті 34 Закону № 1805-III не тягнуть за собою зміни власників (користувачів) земельних ділянок та зміни конкретного цільового призначення (яке існує на даний час), при тому, що землі історико-культурного призначення можуть належати одночасно до інших категорій земель, наприклад, до категорії земель житлової і громадської забудови, природно-заповідного фонду.

Відповідно до статті 54 ЗК України землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.

За таких обставин колегія суддів приходить до переконання про підставність заявлених позовних вимог та правомірність задоволення таких вимог судом першої інстанції.

У відповідності до статті 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Статтею 200 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Із урахуванням викладеного колегія суддів вважає, що постанова суду першої інстанції є законною, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують і при ухваленні оскарженого судового рішення порушень норм матеріального та процесуального права ним допущено не було, тому підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції відсутні.

Керуючись ст.ст.160 ч.3, 195, 196, 198 п.1 ч.1, 200, 205, 206, 254 КАС України, суд

У Х В А Л И В :

Апеляційні скарги Львівської міської ради та Об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу і представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу залишити без задоволення, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року в адміністративній справі № 813/716/16 - без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення ухвали в повному обсязі.

Головуючий суддя Р.Й.Коваль

Судді В.В.Святецький

Н.М.Судова-Хомюк

Ухвала в повному обсязі складена 29 червня 2016 року.