Ухвала суду № 58633824, 29.06.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

У Х В А Л А

29 червня 2016 року м. Київ К/800/28782/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Сороки М.О.,Смоковича М.І.,Чумаченко Т.А.,

провівши попередній розгляд адміністративної справи за позовом ВАТ «Аерофлот - російські авіалінії» до Державної авіаційної служби України про визнання нечинною та скасування постанови, за касаційною скаргою ВАТ «Аерофлот - російські авіалінії» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 березня 2015 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року, -

в с т а н о в и в:

У липні 2014 року ВАТ «Аерофлот - російські авіалінії» звернулось до суду з вказаним позовом, у якому просило визнати нечинною та скасувати постанову Державної авіаційної служби України від 16.06.2014 № 000239 про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 березня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року, у задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі ВАТ «Аерофлот - російські авіалінії», посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

У запереченні на касаційну скаргу Державна авіаційна служба України, посилаючись на законність судових рішень, просить залишити їх без змін.

Перевіривши за наявними у справі матеріалами доводи, викладені у касаційній скарзі, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і правової оцінки обставин у справі у межах, визначених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), колегія суддів прийшла до висновку про відмову у задоволенні касаційної скарги.

Встановлено, що постановою Державної авіаційної служби України про накладення штрафу за правопорушення у галузі цивільної авіації № 000239 від 16.06.2014 за порушення ВАТ «Аерофлот - російські авіалінії» правил та порядку використання повітряного простору України при виконанні 14.03.2014 об 11 год. 05 хв. рейсу АFL 1821, без відповідного дозволу та заявки на використання повітряного простору із закритого аеропорту «Сімферополь», що є порушенням статті 29 Повітряного кодексу України, пункту 56 Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 401 від 29.03.2002, відповідно до абзацу 4 пункту 1 частини першої статті 127 Повітряного кодексу України на позивача накладено штраф у сумі 136000,00 грн. Зазначена постанова прийнята за наслідками перевірки інформації, викладеної в телеграмі Украероцентру ТЛГ № 141124 та протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації № 000239 від 16.06.2014.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з наступного.

Відповідно до частини другої статті 4 Повітряного кодексу України державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов'язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.

У статті 1 Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 року (далі - Конвенція)визначено, що кожна Договірна держава погоджується, що всі повітряні судна інших Договірних держав, які не є повітряними суднами, зайнятими в регулярних міжнародних повітряних сполученнях, мають право, за умови дотримання положень цієї Конвенції, здійснювати польоти на її територію або транзитні безпосадочні польоти через її територію і здійснювати посадки з некомерційними цілями, без необхідності отримання попереднього дозволу і за умови, що держава, над територією якої здійснюється політ, має право вимагати здійснення посадки. Проте кожна Договірна держава зберігає за собою право з міркувань безпеки польотів вимагати від повітряних суден, які мають намір слідувати над районами, що є недосяжними або не мають належних аеронавігаційних засобів, слідувати за приписаними маршрутами або одержувати спеціальний дозвіл на такі польоти.

Пунктами "а", "b" статті 9 Конвенції передбачено право заборони повітряного простору, зокрема, - кожна Договірна держава може з міркувань військової необхідності або суспільної безпеки обмежити або заборонити на однаковій основі польоти повітряних суден інших держав над певними зонами своєї території за умови, що в цьому відношенні не буде проводитися ніякої відмінності між зайнятими в регулярних міжнародних повітряних сполученнях повітряними суднами даної Держави і повітряними суднами інших Договірних держав, зайнятими в аналогічних сполученнях. Такі заборонені зони мають розумні розміри і місцезнаходження з тим, щоб без необхідності не створювати перешкод для аеронавігації. Описи таких заборонених зон на території Договірної держави, а також будь-які наступні зміни в них у можливо найкоротші терміни направляються іншим Договірним державам і Міжнародній організації цивільної авіації; кожна Договірна держава також зберігає за собою право негайно при виняткових обставинах або в період надзвичайного стану, або в інтересах суспільної безпеки тимчасово обмежити чи заборонити польоти над своєю територією або будь-якою її частиною за умови, що таке обмеження або заборона застосовується до повітряних суден усіх інших держав, незалежно від їх національності.

У пункті 26 частини першої статті 1 Повітряного кодексу України визначено, що використання повітряного простору України - провадження діяльності, пов'язаної з польотами повітряних суден, з переміщенням (перебуванням) матеріальних об'єктів у повітряному просторі України, а також з вибуховими роботами, пусками ракет, усіма видами стрільб, у тому числі з метою здійснення впливу на гідрометеорологічні процеси в атмосфері, що становлять загрозу безпеці польотів повітряних суден та інших літальних апаратів.

Згідно частини першої статті 23 Повітряного кодексу України організація використання повітряного простору України - комплекс заходів, який вживається для забезпечення безпечного, економічного та регулярного повітряного руху, а також будь-якої іншої діяльності, пов'язаної з використанням повітряного простору України. Положення про використання повітряного простору України затверджується Кабінетом Міністрів України.

Організація використання повітряного простору України передбачає:

1) визначення структури та класифікації повітряного простору України;

2) планування та координацію діяльності з використання повітряного простору України відповідно до державних пріоритетів;

3) забезпечення дозвільного порядку використання повітряного простору України та/або забезпечення інформацією щодо використання повітряного простору України;

4) організацію повітряного руху, що включає: обслуговування повітряного руху; управління використанням повітряного простору України; організацію потоків повітряного руху; забезпечення контролю за дотриманням порядку та правил використання повітряного простору України у певних районах; обслуговування аеронавігаційною інформацією; аварійне сповіщення; метеорологічне обслуговування; забезпечення зв'язку, навігації, спостереження.

Порушенням порядку використання повітряного простору України вважаються дії або бездіяльність юридичних чи фізичних осіб, що призвели до порушення вимог законодавчих та інших нормативно-правових актів, які регулюють порядок використання повітряного простору України.

Встановлено, що згідно даних системи авіаційного фіксованого електрозв'язку ("AERONAUTICAL FIXED TELECOMMUNICATION NETWORK" - AFTN) Державіаслужбою України телефонограмою надано ВАТ "Аерофлот - російські авіалінії" дозвіл виконувати регулярні рейси за розкладом з 27 жовтня 2013 року по 29 березня 2014 року ALF 1821 Сімферополь (UKFF) (10.05) - Москва (UUEE) (12.10).

Телефонограмою аеропорту міста Сімферополь повідомлено про те, що аеродром повністю готовий до прийому та обслуговування рейсів без обмежень, як регулярних так і додаткових на період дії NOTAM Ц0414/14, та зазначено, що аеродром "Сімферополь" закрито по технічним причинам до відповідного розпорядження.

Відповідно до опублікованого NOTAM А0391/14 у період з 00 год. 00 хв. 14 березня 2014 року по 23 год. 59 хв. 30 квітня 2014 року СТА Сімферополь Сектор 1 був зоною відповідальності органу обслуговування повітряного руху - Дніпропетровського районного диспетчерського центру.

NOTAM А0391/14 має у своєму тексті у полі визначення цілі літери NBO, що відповідно до Додатку А глави 6 Doc 8126 "Руководство по службам аэронавигационной информации", затвердженого Генеральним секретарем Міжнародної організації цивільної авіації (IKAO) означає, що NOTAM відібрано для негайного сповіщення експлуатантів повітряних суден, для включення в бюлетені перед польотної інформації та стосується виконання польотів.

Згідно листа ДПОПР України від 21 серпня 2014 року №1.14-112 Служба аеронавігаційної інформації Російської Федерації отримує аеронавігаційну інформацію від Служби аеронавігаційної інформації України згідно укладених угод на паперових носіях та через систему авіаційного фіксованого електрозв'язку AFTN.

У листі ДПОПР України від 01 вересня 2014 року №1.13-137 проінформовано, що відповідно до планів польоту (FPL), які формувались на основі повторюваних планів польоту (RPL) рейси авіакомпанії ВАТ "Аерофлот - російські авіалінії" планували входити до повітряного простору України через точку FORMA, а виходити через точку NALEG. Фактично повітряні судна даної авіакомпанії виконували вхід/вихід до/з повітряного простору України через точки PALER або RENAT в діапазоні ешелонів польоту FL160-FL410 у межах відповідальності Дніпропетровського районного диспетчерського центру. Відповідно до первинних повідомлень польоти рейсів авіакомпанії ВАТ "Аерофлот - російські авіалінії" у межах відповідальності Дніпропетровського районного диспетчерського центру виконувались без радіозв'язку з диспетчером управління повітряним рухом.

Тобто, виконуючи рейс AFL1821 повітряне судно ВАТ "Аерофлот-російські авіалінії" здійснило політ в диспетчерському районі (СТА Сімферополь Сектор 1) з аеродрому "Сімферополь", обслуговування повітряного руху в якому здійснюється Дніпропетровським регіональним структурним підрозділом ДПОПР України, без двостороннього радіозв'язку з Дніпропетровським районним диспетчерським центром.

Телеграмою № 141124 Український центр планування використання повітряного простору та регулювання повітряного руху України (Украероцентр) повідомив Державіаслужбу України про те, що рейс AFL1821 здійснено за відсутності заявки на використання повітряного простору 14 березня 2014 року об 11 год. 05 хв., із закритого аеродрому "Сімферополь".

Відповідно до частини першої статті 29 Повітряного кодексу України використання повітряного простору України здійснюється на підставі дозволів, що надаються органами об'єднаної цивільно-військової системи організації повітряного руху відповідно до порядку, визначеного Положенням про використання повітряного простору України.

Положення про використання повітряного простору України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 29 березня 2002 року №401 визначає порядок організації та використання повітряного простору України (далі - повітряний простір) юридичними і фізичними особами - користувачами повітряного простору, а також органами, що здійснюють контроль за дотриманням порядку використання повітряного простору, управління використанням повітряного простору та обслуговування повітряного руху (далі - ОПР). Діяльність державних органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності і підпорядкування, пов'язана з використанням повітряного простору, яка може загрожувати безпеці польотів повітряних суден та інших літальних апаратів, провадиться відповідно до вимог цього Положення в частині, що стосується порядку використання повітряного простору (далі по тексту - Положення).

Порядок подання заявок, видачі дозволів та визначення умов використання повітряного простору врегульовані у розділі IV Положення.

Так, користувачі повітряного простору, заінтересовані у провадженні діяльності, зазначеної у пункті 3 цього Положення, повинні подати відповідну заявку на використання повітряного простору.

Відповідно до пункту 74 Положення про використання повітряного простору України, пункту 2.1 Правил надання експлуатантам дозволів на виліт з аеропортів України та приліт до аеропортів України, затверджених наказом Державної служби України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації, Міністерства оборони України від 28 листопада 2005 року №897/703, дозвіл, на здійснення внутрішніх та міжнародних регулярних польотів з посадкою (вильотом) в Україні (з України) видається Державіаслужбою України.

Мережею зв'язку є система авіаційного фіксованого електрозв'язку ("AERONAUTICAL FIXED TELECOMMUNICATION NETWORK" - AFTN). Передача інформації в мережі АРТМ регламентується Правилами аеронавігаційного обслуговування Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО) "Організація повітряного руху" Вос 4444, а також Додатком №10 (том II) до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію.

Мережа AFTN використовується органами управління повітряним рухом та авіапідприємствами цивільної авіації (аеропортами, авіакомпаніями, агентствами повітряного сполучення, метеорологічними службами тощо) для прийому та передачі навігаційної та метеорологічної інформації, планів польотів, оперативної інформації про рух повітряних суден та іншої виробничої інформації.

При цьому, як стверджує ВАТ "Аерофлот - російські авіалінії" під час здійснення міжнародних польотів на територію, з території або над територією України, вони керуються положеннями Gen 1.2 Збірника аеронавігаційної інформації України, оскільки він відповідає стандартам та рекомендованій практиці, що вказана в Додатку 9 до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію.

Так, відповідно до пункту 4 Gen 1.2.1 Збірника аеронавігаційної інформації України, дозвіл на виконання міжнародних польотів в повітряному просторі України видається Державіаслужбою України, яка телефонограмою надала дозвіл ВАТ "Аерофлот - російські авіалінії" здійснювати регулярні рейси за наступним розкладом з 27 жовтня 2013 року по 29 березня 2014 року АFL 1821 Сімферополь (UКFF) (10.05) - Москва (UUEE) (12.10), що свідчить про те, що Украероцентр та органи управління Повітряних Сил Збройних Сил отримали розклад міжнародних польотів цивільних повітряних суден Товариства з 27 жовтня 2013 року по 29 березня 2014 року.

На виконання вимог пункту 3.5 Gen 1.2.2 Збірника аеронавігаційної інформації України, вони направили повторювальний план польотів в ІFPS Євроконтролю відповідно до вимог пункту ЕNR 1.10.1 Збірника аеронавігаційної інформації України.

Відповідно до пункту 5 Gen 1.2.2 Збірника експлуатанти мають право виконувати регулярні польоти в Україну лише після отримання підтвердження з ДАС України про затвердження розкладу та підтвердження від ІFPS Євроконтролю про отримання переліку повторювальних планів польотів.

ВАТ "Аерофлот - російські авіалінії" виконало рейс АFL1821 14 березня 2014 року згідно з РПЛ, що був направлений в ІFPS Євроконтролю.

Згідно з пунктом 57 подання заявок та видача дозволів на використання повітряного простору або анулювання заявок може здійснюватися за допомогою телеграфу, телефону, поштового зв'язку, телефаксу тощо. Користувачі повітряного простору зобов'язані мати прямий зв'язок (телеграф, телефон, телефакс або інші види зв'язку) з органами ОПР та відповідними органами управління Повітряних Сил Збройних Сил.

Згідно пункту 58 Положення форма розкладів та заявок на польоти цивільних повітряних суден, а також терміни їх подання визначаються Правилами надання експлуатантам дозволів на виліт з аеропортів України та приліт до аеропортів України під час виконання міжнародних, внутрішніх та транзитних польотів, що затверджуються Мінінфраструктури та Міноборони.

Відповідно до пункту 60 Положення розклад регулярних внутрішніх та міжнародних польотів цивільних повітряних суден експлуатантів України та іноземних експлуатантів затверджується Державіаслужбою і надсилається до Украероруху (Украероцентру) та органів управління Повітряних Сил Збройних Сил не пізніше ніж за 20 діб до введення його в дію.

Пунктом 61 зазначеного Положення також закріплено, що органи управління Повітряних Сил Збройних Сил, Украероцентр здійснюють контроль за виконанням регулярних внутрішніх та міжнародних польотів, а також транзитних регулярних польотів та наданням органами ОПР послуг з обслуговування повітряного руху. З цією метою користувачі повітряного простору подають Украероцентру перелік повторюваних планів польотів не пізніше ніж за 14 діб до початку польоту, а зміни до цього переліку - за 7 діб до введення їх у дію. Украероцентр доводить перелік повторюваних планів польотів до РДЦ та органів управління Повітряних Сил Збройних Сил.

Пунктами 74 та 75 Положення, зокрема передбачено, що дозвіл на виконання внутрішніх та міжнародних регулярних польотів з посадкою (вильотом) в Україні (з України) видається Державіаслужбою, а дозвіл на використання повітряного простору на підставі відповідної заявки після отримання дозволу на виконання польотів видається:

- Украероцентром: на виконання польотів поза межами повітряних трас у повітряному просторі більше ніж у двох районах польотної інформації; на провадження діяльності у повітряному просторі, яка потребує встановлення заборон або обмежень його використання; на провадження діяльності у повітряному просторі, яка потребує встановлення короткочасних обмежень його використання (в межах двох та більше районів польотної інформації); на виконання польотів для проведення пошуково-рятувальних робіт; на провадження діяльності у повітряному просторі, яка потребує встановлення короткочасних обмежень його використання в межах одного району польотної інформації тривалістю понад 2 год.; на виконання польотів повітряними суднами, які не обладнані засобами вторинної радіолокації; на провадження іншої діяльності у повітряному просторі більш як у двох районах польотної інформації;

- РДЦ: на виконання польотів поза межами повітряних трас у повітряному просторі одного або двох (суміжних) районів польотної інформації; на провадження діяльності у повітряному просторі, яка потребує встановлення короткочасних обмежень його використання тривалістю не більше ніж 2 год.; на провадження іншої діяльності у повітряному просторі одного або двох (суміжних) районів польотної інформації.

Пунктом 76 Положення також визначено, що Украероцентр та РДЦ, отримавши заявку на використання повітряного простору, приймають відповідне рішення, про що інформують заявника. У разі затвердження заявки на використання повітряного простору Украероцентр та РДЦ повідомляють про прийняте рішення органи управління Повітряних Сил Збройних Сил.

Відповідно до розділу І названого Положення дозвіл на використання повітряного простору офіційне повідомлення про надання користувачеві повітряного простору дозволу для провадження діяльності у порядку, що визначається відповідним підрозділом органу об'єднаної цивільно-військової системи організації повітряного руху України. Орган об'єднаної цивільно-військової системи організації повітряного руху відповідний підрозділ, повноваження і діяльність якого пов'язані з організацією повітряного руху у повітряному просторі України та у міжнародному повітряному просторі, який перебуває під відповідальністю України.

У відповідності до пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України "Про створення об'єднаної цивільно-військової системи організації повітряного руху України" від 19 липня 1999 року №1281 головним оперативним підрозділом системи є Український центр планування використання повітряного простору України та регулювання повітряного руху (Украероцентр).

Відповідно до пункту 8.1 глави 8 Правил польотів цивільних повітряних суден у повітряному просторі України, затверджених наказом Міністерства інфраструктури України від 28 жовтня 2011 року №478, дозвіл повинен бути отриманий до початку виконання контрольованого польоту або частини польоту, яка виконується як контрольований політ. Такий дозвіл запитується шляхом подання плану польоту до органу диспетчерського обслуговування повітряного руху .

Пунктами 3.3.1.1, 3.3.1.2, 3.3.2 Додатку 2 до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 року "Правила польотів" визначено, що "Информация в отношении запланированного полета или части полета, подлежащая направлению в органы обслуживания воздушного движения, предоставляется в форме плана полета. План полета предоставляется до начала любого полета с пересечением международных границ. План полета включает информацию, относящуюся к следующим пунктам, определенным соответствующим полномочным органом ОВД: - опознавательный индекс воздушного судна; - правила выполнения полета и тип полета; - количество и тип(ы) воздушных судов и категория турбулентности в следе; - оборудование; - аэродром вылета; - расчетное время уборки колодок; - крейсерские скорости; - крейсерские эшелоны; - маршрут полета; - аэродром назначения и общее расчетное истекшее время; - запасные аэродромы; - запасы топлива; - общее число людей на борту; - аварийно-спасательное оборудование; - прочая информация".

На підставі поданого плану польоту орган ОПР видає дозвіл, що також передбачено пунктом 3.6.1.1 Додатку 2, а саме: "Диспетчерское разрешение получают до начала выполнения контролируемого полета или части полета, которая выполняется как контролируемый полет. Такое разрешение запрашивается путем представления плана полета органу управления воздушным движением".

Встановлено, що перед початком здійснення 14 березня 2014 року польоту рейсом AFL 1821 заявку та план польоту позивачем подано не було, що зафіксовано у телеграмі Украероцентру ТЛГ №141124.

Позивач зазначив, що 13 березня 2014 року об 11:06 отримав телефонограму про те, що аеродром "Сімферополь" підтверджує прийняття та обслуговування рейсів без обмежень, як регулярних так і додаткових на час дії NOTAM Ц0414/14, а тому рейс АFL1827 виконано 14 березня 2014 року, маючи відповідний дозвіл та за наявності заявки на використання повітряного простору України.

Між тим судами зазначено, що наявність дозволу на виконання регулярних рейсів не підтверджує наявності дозволу на використання повітряного простору України.

З огляду на викладене суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що повітряне судно позивача, здійснюючи 14 березня 2014 року політ за рейсом AFL 1821, виконало його без подання відповідної заявки та отримання відповідного дозволу.

Трилітерний індекс AFL авіакомпанії "Аерофлот" присвоєно Міжнародною організацією цивільної авіації (ІКАО), що зафіксовано в Dос. 8585/166 ИКАО "Условные обозначения летно-эксплуатационных агентств, авиационных органов и служб". Під даним індексом рейс може виконувати лише та авіакомпанія, якій він був присвоєний. Під індексом AFL рейси виконуються тільки авіакомпанією "Аерофлот".

Судами зазначено, що процедурні порушення, допущені контролюючим органом при розгляді справи про правопорушення, не можуть бути обставиною, яка звільняє від відповідальності, у разі підтвердження факту правопорушення, а також підставою для висновку про протиправність прийнятого за наслідками розгляду справи про правопорушення рішення.

Форма протоколу про правопорушення у галузі цивільної авіації затверджена наказом Міністерства інфраструктури України "Про затвердження Порядку накладення і стягнення штрафів за порушення вимог законодавства на повітряному транспорті" від 26 грудня 2011 року №637 (додаток 1) та не потребує додаткового тлумачення, у тому числі, зазначення додаткової інформації (за напрямком якої діяльності посада державного інспектора, що склав протокол; чи зазначені повноваження на складання протоколу у його посадовій інструкції: на підставі якого акту він діє тощо).

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У частині другій статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

З урахуванням описаного суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідачем доведено правомірність та обґрунтованість прийняття оскаржуваної постанови, а відтак про необґрунтованість позовних вимог.

Відповідно до частини 3 статті 220-1 Кодексу адміністративного суду України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Колегія суддів вважає, що касаційну скаргу слід відхилити, оскільки оскаржуване судове рішення постановлено з додержанням норм матеріального і процесуального права, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими.

Керуючись ст. ст. 220, 220-1, 223, 224, 230, 231 КАС України, суд, -

ухвалив:

Касаційну скаргу ВАТ «Аерофлот - російські авіалінії» - відхилити, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 березня 2015 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених ст.ст. 235 - 244-2 КАС України.

Судді: