Постанова № 58506736, 23.06.2016, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

23 червня 2016 року письмове провадження № 826/3117/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Арсірія Р.О. , суддів Кузьменка В.А. Огурцова О.П. вирішив адміністративну справу

за позовом Житомирської обласної ради Київської обласної ради Рівненської обласної ради до третя особа Кабінету Міністрів України Сумська обласна рада провизнання протиправною та скасування Постанови №1173

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Житомирська обласна рада (далі також - позивач-1) з позовом до Кабінету Міністрів України (далі також - відповідач), в якому позивач-1 просив визнати незаконними та нечинними з моменту прийняття абзаци 6 та 8 підпункту 3 пункту 11 Змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1173 (щодо встановлення строку розгляду документів та в частині видачі дозволу у разі ненадання протягом встановленого строку уповноваженими органами погодження).

Відповідній адміністративній справі був присвоєний № 826/3117/16 та ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2016 року у ній було відкрито провадження та призначено її до розгляду у судовому засіданні.

Водночас, до Окружного адміністративного суду міста Києва Рівненською обласною радою (далі також - позивач-2) було подано адміністративний позов до Кабінету Міністрів України, в якому позивач-2 просив визнати незаконними та нечинними з моменту прийняття абзаци 6 та 8 підпункту 3 пункту 11 Змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1173 (щодо встановлення строку розгляду документів та в частині видачі дозволу у разі ненадання протягом встановленого строку уповноваженими органами погодження).

Відповідній адміністративній справі був присвоєний № 826/5603/16 та ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 квітня 2016 року у ній було відкрито провадження та призначено її до розгляду у судовому засіданні.

Також до Окружного адміністративного суду міста Києва Київською обласною радою (далі також - позивач-3) було подано адміністративний позов до Кабінету Міністрів України, в якому позивач-3 просив визнати протиправною та нечинною Постанову Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1173 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності» в частині внесення змін до Постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами».

Відповідній адміністративній справі був присвоєний № 826/5514/16 та ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 квітня 2016 року у ній було відкрито провадження та призначено її до розгляду у судовому засіданні.

Ухвалою суду від 27 квітня 2016 року позовні вимоги у вказаних справах були об'єднані в одне провадження, а об'єднаній справі присвоєно № 826/3117/16.

Під час розгляду справи в судовому засіданні до участі в ній було залучено Сумську обласну раду в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивачів (далі також - третя особа).

В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначають про протиправність Постанови Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1173 в оскаржуваній частині з огляду на незаконне звуження нею прав органів місцевого самоврядування та порушення порядку її прийняття.

В судовому засіданні представники позивачів заявлені позовні вимоги підтримали та просили задовольнити їх в повному обсязі.

Відповідачем були надані суду письмові заперечення на позовні заяви, в яких він просив відмовити в задоволенні позовних вимог з огляду на обставини, наведені в поданих ним документах.

У судове засідання, призначене на 10 червня 2016 року, належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи представники позивача-2 та третьої особи не з'явились.

Водночас, 05 травня 2016 року на адресу суду надійшло клопотання позивача-2 про здійснення подальшого розгляду справи за його відсутності.

Відповідно до вимог ч. 6 статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

З огляду на зазначене, оскільки у судове засідання 10 червня 2016 року не з'явились представники позивача-2 та третьої особи, належним чином повідомлені про дату, час та місце його проведення, беручи до уваги подане позивачем-2 05 травня 2016 року клопотання та враховуючи відсутність необхідності заслухати свідка чи експерта, з урахуванням вимог статті 128 КАС України, суд, дослідивши матеріали справи, перейшов до розгляду справи в подальшому у письмовому провадженні на підставі наявних матеріалів справи.

Розглянувши матеріали адміністративної справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд, встановив.

На виконання вимог Кодексу України про надра та Закону України «Про нафту і газ», Кабінетом Міністрів України було прийнято Постанову про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами від 30 травня 2011 року № 615.

Пунктом 1 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі також - Порядок № 615), визначено, що цей Порядок регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.

Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами.

Пункт 9 Порядку № 615 передбачав, що надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується, серед іншого, з відповідними обласними радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин.

16 грудня 2015 року відповідачем було прийнято оскаржувану Постанову № 1173 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності», якою, в тому числі, були внесені зміни до Постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами».

З урахуванням нових приписів, викладених в абзацах 6 та 8 пп. 3 п. 11 Змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1173, п. 9 Порядку № 615 був доповнений наступними положеннями: «Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше дня, що настає за днем одержання документів від заявника, надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - п'ятому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.

У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому - п'ятому цього пункту, погодження протягом встановленого строку вважається, що видача дозволу ними погоджена».

Вважаючи, що внесеними оскаржуваною постановою змінами було звужено права обласних рад в процесі розгляду питань про погодження надання надр у користування, позивачі звернулись до суду з даними адміністративними позовами.

Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді в судовому засіданні всіх обставин справи в їх сукупності, суд прийшов до висновку про обґрунтованість позовних вимог позивачів-1 та 2 та часткову обґрунтованість вимог позивача-3 виходячи з наступного.

Відповідно до вимог статті 9-1 Кодексу України про надра, до компетенції обласних рад у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, серед іншого, належить:

- надання надр у користування для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення;

- погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин.

Статтею 16 Кодексу України про надра встановлено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим.

Надання спеціальних дозволів на користування надрами здійснюється після попереднього погодження з відповідною радою питання про надання земельної ділянки для зазначених потреб, крім випадків, коли у наданні земельної ділянки немає потреби.

Отже, на рівні Кодексу України про надра, що також відображено в Порядку №615, закріплена така обов'язкова умова для надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, як отримання погодження на це відповідного органу місцевого самоврядування, в тому числі, обласної ради.

Відповідно до вимог ч. 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, стаття 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», серед іншого, закріплює те, що виключно на пленарних засіданнях обласних рад вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин, про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів та інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.

Частиною 5 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Частиною 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», частиною 11 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Таким чином, на рівні Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» врегульоване питання порядку і строків розгляду обласною радою питань щодо погодження надання надр у користування.

Так, з урахуванням вищевикладених вимог чинних нормативно-правових актів, питання щодо надання відповідного погодження може бути розглянуто обласною радою з урахуванням часу, необхідного на опрацювання відповідного проекту рішення, строку для оприлюднення проекту рішення за 20 робочих днів та з урахуванням запланованих обласною радою проведення чергових сесій.

Водночас, всупереч наведеному, оскаржуваними положеннями абзаців 6 та 8 пп. 3 п. 11 Змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1173, органам виконавчої влади в особі Державної служби геології та надр України, як органу, який видає спеціальний дозвіл на користування надрами, фактично було надано повноваження щодо втручання в діяльність органів місцевого самоврядування в особі обласних рад шляхом визначення граничних строків прийняття ними рішення про погодження надання надр у користування.

В контексті наведеного суд звертає увагу на те, що матеріали справи містять листи Державної служби геології та надр України, адресовані обласним радам, з вимогою розглянути питання щодо погодження видачі суб'єктам господарювання спеціальних дозволів на користування надрами у найкоротші терміни.

При цьому вказані у таких листах терміни прийняття місцевими радами відповідного рішення, в окремих випадках, не перевищують одного місяця, що на думку колегії суддів, у розрізі наведених положень щодо строків скликання сесій ради, свідчить про втручання виконавчого органу в роботу таких органів місцевого самоврядування, оскільки нормативно він жодним чином не обмежений у повноваженнях встановлювати часові рамки для обласних рад на свій розсуд.

Наслідком цього, на думку суду, може бути об'єктивна неспроможність органів місцевого самоврядування прийняти рішення про погодження надання дозволів на користування надрами або ж про відмову у його наданні, що між тим у будь-якому випадку тягнутиме за собою автоматичне надання такого погодження у відповідності до приписів абзацу 8 пп. 3 п. 11 Змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1173.

Водночас, відповідно до ч. 2 статті 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Між тим, наведені приписи п. 9 Порядку № 615 з урахуванням змін, внесених Постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1173, обмежують права обласних рад в частині повного, всебічно об'єктивного розгляду питання надання погодження видачі дозволів на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, що в свою чергу призводить до порушення гарантованого Конституцією України принципу правової самостійності організації та діяльності органів місцевого самоврядування.

Отже, неведені положення Постанови Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1173, як норми підзаконного правового акту, прямо суперечать вказаним приписам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Разом з тим, колегія суддів критично оцінює доводи позивачів щодо порушення законодавчо встановленого порядку прийняття оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України, оскільки згідно з чинною на момент її прийняття редакцією § 55-2 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950, у невідкладних випадках, а також з питань спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція) Прем'єр-міністр або міністр за погодженням з Прем'єр-міністром може під час засідання Кабінету Міністрів внести на розгляд Кабінету Міністрів проект акта без дотримання вимог цього Регламенту щодо погодження і консультацій, проведення правової експертизи Мін'юстом, розгляду на засіданні урядового комітету.

Такий проект акта ставиться на голосування і у разі його прийняття опрацьовується Секретаріатом Кабінету Міністрів без зміни його по суті (вносяться поправки, пов'язані з приведенням у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, здійснюється редагування), а також забезпечується негайне оприлюднення підписаного Прем'єр-міністром акта.

Разом з тим, підсумовуючи зазначене колегія суддів приходить до висновку про те, що внесені Постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1173 наведені вище зміни до пункту 9 Порядку № 615, суперечать встановленому чинним законодавством порядку розгляду та прийняття рішень органами місцевого самоврядування, не враховують відповідні строки розгляду обласними радами поставлених питань, а тому суд вважає обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню, позовні вимоги позивачів в частині визнання незаконними та нечинними з моменту прийняття абзаци 6 та 8 підпункту 3 пункту 11 Змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1173 (щодо встановлення строку розгляду документів та в частині наявності підстав для видачі дозволу у разі ненадання протягом встановленого строку уповноваженими органами погодження).

При цьому суд звертає увагу на те, що позовні вимоги Київської обласної ради про визнання протиправною та нечинною Постанову Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1173 в частині всіх внесених нею змін до Постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 не підлягають задоволенню з огляду на те, що позивачем-3 не було належним чином їх обґрунтовано, а наведені ним в позові доводи зводяться лише до визнання протиправною оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1173 виключно в тій її частині, яка була проаналізована судом вище та яка повністю співпадає з позовними вимогами Житомирської та Рівненської обласних рад.

Відповідно до статті 161 КАС України, під час прийняття постанови суд вирішує наступні питання, зокрема:

1) чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Відповідно до положень ч. 1 статті 69 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці данні встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів та висновків експертів.

Згідно положень статті 86 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, матеріалів справи, суд приходить до висновку про те, що вимоги позивачів-1 та 2 підлягають задоволенню повністю, а позивача-3 - частково.

На підставі викладеного, керуючись статтями 7-12, 71, 122, 128, 158-163 КАС України суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративні позови Житомирської обласної ради та Рівненської обласної ради - задовольнити повністю.

Адміністративний позов Київської обласної ради - задовольнити частково.

Визнати незаконними та нечинними з моменту прийняття абзаци 6 та 8 підпункту 3 пункту 11 Змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1173 (щодо встановлення строку розгляду документів та в частині наявності підстав для видачі дозволу у разі ненадання протягом встановленого строку уповноваженими органами погодження).

В задоволенні решти позовних вимог Київської обласної ради - відмовити.

Постанова набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.

Головуючий Суддя Р.О. Арсірій

Судді В.А. Кузьменко

О.П. Огурцов