Постанова № 58404153, 16.06.2016, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 826/10668/15 Головуючий у 1-й інстанції: Арсірій Р. О.

Суддя-доповідач: Беспалов О.О.

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 червня 2016 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді: Беспалова О. О.

суддів: Грибан І. О., Губської О. А.

за участю секретаря: Присяжної Д. В.

позивачів ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, представника позивачів ОСОБА_6, представника відповідача ОСОБА_7, розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 квітня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Печерської районної в місті Києві державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Печерської районної в місті Києві державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Печерської районної в місті Києві державної адміністрації № 186-к від 07.04.2015 р. «Про ліквідацію управління освіти і створення управління освіти та інноваційного розвитку».

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 квітня 2016 р. позов залишено без задоволення.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивачі подали апеляційну скаргу, в якій просять апеляційну інстанцію скасувати незаконну, на їх думку, постанову суду першої інстанції та постановити нову, якою позовні вимоги задовольнити, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, осіб, що з'явились, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а оскаржувану постанову суду - скасувати з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та було вірно встановлено судом першої інстанції, 07.04.2015 року відповідачем прийнято розпорядження № 186-к «Про ліквідацію управління освіти і створення управління освіти та інноваційного розвитку», відповідно до якого діяльність управління освіти Печерської районної в місті Києві державної адміністрації було припинено шляхом ліквідації з 11.06.2015 р. та створено управління освіти та інноваційного розвитку Печерської районної в місті Києві державної адміністрації, про що внесено запис до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців.

Третім пунктом розпорядження визнано новостворений орган правонаступником ліквідованого.

Пунктом 4 розпорядження утворено комісію з припинення (ліквідаційну комісію) управління освіти Печерської районної в місті Києві державної адміністрації, а п. 5 затверджено її склад.

Пунктом 6.9. передбачено завершення заходів з ліквідації управління освіти Печерської районної у місті Києві до 11.09.2015 року.

Розпорядженням Печерської районної в місті Києві державної адміністрації від 11.09.2015 р. № 413 «Про внесення змін до розпорядження Печерської районної в місті Києві державної адміністрації від 07.04.2015 року № 186-К «Про ліквідацію управління освіти і створення управління освіти та інноваційного розвитку» змінено термін ліквідації та встановлено 31.12.2015 року.

Позиція позивачів ґрунтується на тому, що розпорядження видане всупереч діючому законодавству, оскільки за нормами законодавства така форма припинення як ліквідація не передбачає правонаступництва, а новостворений орган, крім назви, своїх функцій не розширив та не змінив.

На думку позивачів, вказаний факт свідчить про відсутність дійсного наміру у голови РДА ліквідувати управління. Натомість, причини для ліквідації відсутні, а прийняття розпорядження - спосіб розірвати трудові відносини з працівниками управління, що ліквідується.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно ч. 1 ст. 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 р. № 586-XIV (далі - Закон № 586), виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Постановою КМ України «Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій» від 18.04.2012 року № 606 (далі - Постанова № 606) затверджено рекомендаційний перелік структурних підрозділів районної, районної у мм. Києві та Севастополі державних адміністрації. Даним переліком рекомендовано створення самостійних структурних підрозділів районної державної адміністрації: молоді та спорту; освіти.

Згідно п. 2 Постанови № 606 головою обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державної адміністрації з урахуванням вимог законів та особливостей відповідної адміністративно-територіальної одиниці можуть утворюватися структурні підрозділи, не зазначені в рекомендаційному переліку, в межах бюджетних асигнувань, виділених для утримання відповідної місцевої державної адміністрації.

У відповідності до п. 91 Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 р. № 1242, текст наказу (розпорядження) з питань основної діяльності установи та з адміністративно-господарських питань складається з двох частин - констатуючої (преамбули) і розпорядчої.

У констатуючій частині зазначаються підстава, обґрунтування або мета видання наказу. Зазначена частина може починатися із слів «На виконання», «З метою» тощо.

Так з констатуючої частини оскаржуваного розпорядження вбачається, що його прийнято, крім загальних норм цивільного та трудового законодавства, відповідно до ст. 5 Закону № 586, розпорядження виконавчого органу Київської міської ради «Київської міської державної адміністрації) від 04.11.2014 р. № 1259 «Про внесення змін до розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 30 квітня 2014 року № 549 «Про затвердження граничної чисельності працівників та рекомендаційного переліку управлінь, відділів, інших структурних підрозділів районних вмісті Києві державних адміністрацій» (далі - Розпорядження № 1259) та розпорядження Печерської районної в місті Києві державної адміністрації від 17.03.2015 р. № 128-к «Про затвердження структури та чисельності Печерської районної в місті Києві державної адміністрації».

У справі, що розглядається, перевірці підлягає питання наявності підстав для ліквідації відповідачем управління освіти.

В той же час, судом першої інстанції не перевірено констатуючої частини оскаржуваного розпорядження.

Так у відповідності до Розпорядження № 1259 в переліку рекомендованих структурних підрозділів районних в місті Києві державних адміністрацій (з правом юридичної особи) міститься структурний підрозділ з назвою «управління освіти» (а. с. 39 - 41 Т. 2).

Інші посилання на підстави для створення нової юридичної особи у констатуючій частині розпорядження відсутні.

Розпорядження Печерської районної в місті Києві державної адміністрації від 17.03.2015 р. № 128-к «Про затвердження структури та чисельності Печерської районної в місті Києві державної адміністрації» прийнято відповідачем на аналогічних підставах, що і оскаржуване розпорядження, а тому для правильного вирішення справи значення не має.

Відтак, колегія суддів приходить до висновку про відсутність у оскаржуваному рішенні суб'єкта владних повноважень юридичного обґрунтування його прийняття.

Натомість, в запереченнях на апеляційну скаргу відповідач наполягає на тій обставині, що ним створено нову юридичну особу, яка наділена новими завданнями та повноваженнями (а. с. 50 Т. 2).

З метою перевірки даної обставини колегією суддів досліджено основні завдання ліквідованого та новоствореного органів, визначені положеннями про ці управління.

За результатами дослідження встановлено, що згідно п. 6 Положення про управління освіти та інноваційного розвитку Печерської районної в місті Києві державної адміністрації, затвердженого розпорядженням Печерської районної в м. Києві державної адміністрації від 05.06.2015 р. № 327-к, основними завданнями Управління є забезпечення реалізації на території Печерського району міста Києва державної політики у сфері освіти та інноваційної діяльності (а. с. 73 Т. 1).

В той же час, згідно п. 3 Положення про управління освіти Печерської районної в місті Києві державної адміністрації, затвердженого розпорядженням Печерської районної в м. Києві державної адміністрації від 21.05.2013 р. № 288, основними завданнями управління освіти є, в тому числі, реалізація державної політики в галузі освіти, науки, експериментальної та інноваційної діяльності з урахуванням особливостей району (а. с. 116 Т. 1).

З наведеного випливає, що ліквідоване управління було наділене повноваженнями з інноваційної діяльності, з огляду на що доводи відповідача про новизну повноважень спростовуються матеріалами справи, так само як і про наявність підстав для ліквідації управління освіти.

Крім того, при вирішенні справи колегія суддів звертає увагу на наступне.

У відповідності до п. 12 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України бюджетні установи - органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Бюджетні установи є неприбутковими.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 1 березня 2014 р. № 65 «Про економію державних коштів та недопущення втрат бюджету» (далі - Постанова № 65) припинення утворення без дозволу Кабінету Міністрів України нових бюджетних установ є одним із заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету (п 7 Заходів).

Зважаючи на те, що управління освіти є неприбутковим та згідно даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців за організаційно - правовою формою є державною організацією (установою, закладом), є юридичною особою та має код ЄДРПОУ 39833860 та за кодом КВЕД 84.11 здійснює державне управління загального характеру, колегія суддів приходить до висновку про порушення відповідачем при створення вказаного управління вимог Постанови № 65 (а. с. 45 - 47 Т. 2).

В той же час, у відповідності до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як свідчить аудиторський висновок, виконаний Департаментом внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за дорученням Голови Київської міської державної адміністрації від 11.09.2015 р. № 28843/1, за результатами оцінки ефективності роботи управління освіти та інноваційного розвитку встановлено, що управління освіти ліквідовано, а управління освіти та інноваційного розвитку створено - необґрунтовано, що призвело до дисбалансу в роботі Управління, відволікання ресурсів на врегулювання ситуації з звільненим персоналом, додаткових ресурсних та матеріальних витрат тощо (а. с. 181 Т. 1).

Суд першої інстанції оцінки вказаному висновку не надав, що призвело до неповноти дослідження доказів.

Натомість, вказані висновки в сукупності з встановленими обставинами справи свідчать про прийняття оскаржуваного рішення відповідачем поза межами дискреції, наданої Постановою № 606, позаяк, така дискреція надана пунктом 2 цієї постанови за умови урахування вимог законів та особливостей відповідної адміністративно - територіальної одиниці та не передбачає ліквідації управлінь, що виконують повноваження місцевої державної адміністрації, передбачені Законом № 586.

З огляду на наведене, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про правомірність прийняття відповідачем оскаржуваного розпорядження.

Крім того, в аспекті непорушності прав позивачів на працю, що ставиться під сумнів прийняттям оскаржуваного розпорядження, однак, не є предметом даного позову, колегія суддів вважає необхідним зазначити наступне.

Судом першої інстанції в мотивувальній частині рішення зроблено висновок щодо того, що працівники управління освіти Печерської районної в місті Києві державної адміністрації, який було ліквідовано, мали право на безперешкодне проходження конкурсного відбору на заміщення вакантних посад державних службовців у новоствореному управлінні освіти та інноваційного розвитку Печерської районної в місті Києві державної адміністрації.

Однак, такий висновок є передчасним, так як матеріали досліджуваної справи доказів на підтвердження чи спростування цього висновку не місять, а відтак, не могли бути досліджені судом першої інстанції.

В той же час, в порядку ст. 195 КАС України дані обставини колегіє суддів не встановлюються, оскільки можуть бути встановлені виключно при вирішенні трудового спору та значення для вирішення даного спору не мають.

Таким чином, доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції і апеляційним судом приймаються в якості належних.

У відповідності до статті 202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання, а так само розгляд і вирішення справи неповноважним судом; участь в ухваленні постанови судді, якому було заявлено відвід на підставі обставин, які викликали сумнів у неупередженості судді, і заяву про його відвід визнано судом апеляційної інстанції обґрунтованою; ухвалення чи підписання постанови не тим суддею, який розглянув справу.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення не у відповідності до норм матеріального та процесуального права, а тому наявні підстави для його скасування.

У відповідності до ст. 94 КАС України вирішенню також підлягає питання розподілу судових витрат.

Як вбачається з квитанцій про сплату судового збору платіж за розгляд адміністративного позову надійшов до державного бюджету у розмірі 73 грн. 08 коп. від ОСОБА_2, за розгляд апеляційної скарги - від ОСОБА_4 у розмірі 606 грн. 32 коп.

Відтак, колегія суддів вважає за необхідне стягнути з відповідача витрати зі сплати судового збору на користь цих осіб.

Керуючись ст. ст. 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 квітня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Печерської районної в місті Києві державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 квітня 2016 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Печерської районної в місті Києві державної адміністрації № 186-к від 07.04.2015 року «Про ліквідацію управління освіти і створення управління освіти та інноваційного розвитку».

Стягнути з Печерської районної в місті Києві державної адміністрації (ЄДРПОУ 37401206) за рахунок бюджетних асигнувань судові витрати зі сплати судового збору на користь ОСОБА_2 (РНОКПП НОМЕР_1, адреса проживання: АДРЕСА_1, 02091) у розмірі 73 грн. 08 коп. (сімдесят три гривні 08 копійок.) та на користь ОСОБА_4 (РНОКПП НОМЕР_2, адреса проживання: АДРЕСА_2) у розмірі 606 грн. 32 коп. (шістсот шість гривень 32 копійки).

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядку і строки, визначені ст. 212 КАС України.

Головуючий суддя О. О. БеспаловСуддя І. О. ГрибанСуддя О. А. Губська (Повний текст постанови виготовлено 16.06.2016 р.)

Головуючий суддя Беспалов О.О.

Судді: Губська О.А.

Грибан І.О.