Ухвала суду № 58328454, 08.06.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 червня 2016 року м. Київ К/800/11841/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Сороки М. О., Чумаченко Т. А.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Державної служби геології та надр України до Дочірнього підприємства "Івано-Франківський облавтодор" Публічного акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України"" про анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 27 грудня 2005 року № 3770, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2016 року,

у с т а н о в и л а :

У червні 2015 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра України) звернулась до суду з адміністративним позовом до Дочірнього підприємства "Івано-Франківський облавтодор" Публічного акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України"" (далі - ДП "Івано-Франківський облавтодор" ПАТ ДАК "Автомобільні дороги України"), в якому просить припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 3770 від 27 грудня 2005 року, наданий відповідачу.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначає, що з метою видобування пісковику в якості сировини для виробництва каменю бутового та щебеню будівельного у Шевченківському родовищі, розташованого у Долинському районі Івано-Франківської області, 27 грудня 2005 року ДП "Івано-Франківський облавтодор" ПАТ ДАК "Автомобільні дороги України" отримано спеціальний дозвіл на користування надрами № 3770, термін дії якого до 27 грудня 2021 року.

Однак, за результатами проведення позапланової перевірки дотримання підприємством вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин позивачем складено акт № 02-04/09/2014-24/у-153 від 07 листопада 2014 року, в якому відображено ряд порушень норм законодавства у сфері надрокористування та, як наслідок видано припис про усунення порушень у строк до 10 грудня 2014 року.

Позивач указує, що 24 березня 2015 року ним сформовано подання № 32-14/02 стосовно анулювання спеціального дозволу на користування надрами, оскільки ДП "Івано-Франківський облавтодор" ПАТ ДАК "Автомобільні дороги України" не надав матеріалів, які б свідчили про виконання припису.

Здійснюючи владні управлінські функції у правовідносинах з надрокористувачами, з метою недопущення протиправного використання надр, позивач звернувсь до суду з вимогою про анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 3770 від 27 грудня 2005 року, наданий ДП "Івано-Франківський облавтодор" ПАТ ДАК "Автомобільні дороги України".

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2016 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

У касаційній скарзі представник Держгеонадра України, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.

Представник відповідача у своєму запереченні вказує на необґрунтованість касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 27 грудня 2005 року Держгеонадра України видано ДП "Івано-Франківський облавтодор" ПАТ ДАК "Автомобільні дороги України" спеціальний дозвіл на користування надрами №3770 для видобування пісковику в якості сировини для виробництва каменю бутового та щебеню будівельному у Шевченківському родовищі, яке розташовано у Долинському районі Івано-Франківської області, що розробляється з 1986 року.

Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України № 191 від 30 квітня 2010 року зупинено дію вищевказаного спеціального дозволу.

Розглянувши матеріали кримінального провадження, старшим слідчим в ОВС ГСУ МВС України підполковником міліції Колотигіною Т.В. встановлено, що відповідачем, незважаючи на зупинення дії дозволу, протягом 2011 року незаконно видобуто корисні копалини загальнодержавного значення з Шевченківського родовища, а саме пісковик об'ємом 15,1 тис. м. куб., у 2012 році - 17,25 тис. м. куб., у 2013 році - 26,45 тис. м. куб., та, як наслідок прийнято постанову від 20 жовтня 2014 року, якою призначено позапланову перевірку підприємства з питань дотримання нормативів, стандартів та вимог щодо геологічного вивчення та використання надр за період з 30 квітня 2010 року по теперішній час.

На підставі направлення № 778-14/02 від 04 листопада 2014 року, посадовими особами Західного міжрегіонального територіального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра України проведено позапланову перевірку дотримання відповідачем вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин, за результатами проведення якої складено акт № 02-04/09/2014-24/у-153 від 07 листопада 2014 року.

Приписом № 781-14/02 від 10 листопада 2014 року позивачем зобов'язано ДП "Івано-Франківський облавтодор" ПАТ ДАК "Автомобільні дороги України" усунути виявлені порушення, які полягають у:

1) невиконанні пунктів 2, 5 особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, а саме щодо проведення щорічного радіаційного контролю видобутої сировини в кар'єрі та продукції з неї на відповідність вимогам НРБУ-97 (пункт 2 Дозволу); щодо обов'язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами відповідно до абз. 3 пункту 26 Порядку № 615. (пункт 5 Дозволу);

2) відсутності документів, що посвідчують право на земельну ділянку для потреб, пов'язаних з користуванням надрами;

3) невиконанні пунктів 5.3., 7.1 Угоди про умови користування надрами № 3770 від 27 грудня 2005 року, а саме:

- відсутності ведення обов'язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами відповідно до абз. 3 пункту 26 Порядку № 615;

- неподанні до Держгеонадра звіту за 2013 рік про виконання програми, яка є додатком до угоди про умови користування надрами;

- здійсненні дій щодо проведення на наданій в користування ділянці робіт, передбачених дозволом після зупинення дії Договору;

- внаслідок зупинення дії Договору не проведено на ділянці надр робіт, пов'язаних із запобіганням виникнення аварійної ситуації або усунення її наслідків;

- неподанні до Держгеонадра щорічної інформації щодо стану виконання Програми робіт.

4) невиконанні програми робіт в частині обов'язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами відповідно до абз.3 пункту 26 Порядку № 615;

5) відсутності акту про надання гірничого відводу, з урахуванням нової ліцензійної площі 16,4 га, виданий Держгірпромнаглядом України;

6) в книзі обліку руху списаних запасів корисних копалин відсутні дані про списання за 2013 рік. В журналі обліку покривних і видобувних робіт записи ведуться не в повному обсязі.

7) відсутності актів списання запасів корисних копалин з обліку гірничодобувного підприємства за 2010-2013 роки.

Термін усунення виявлених порушень встановлено до 10 грудня 2014 року.

На виконання вищенаведеного припису 27 лютого 2015 року відповідачем направлено до Держгеонадра України повідомлення про виконання припису № 781-14/02 від 10 листопада 2014 року, в якому зазначено, що:

- на родовищі проведено щорічний радіаційний контроль видобутої сировини, про що свідчать відповідні сертифікати;

- на виконання пункту 5 особливих умов спеціального дозволу на користування надрами № 3770 від 27 грудня 2005 року про проведення моніторингу та наукового супроводження виконання гірничих робіт, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами, Івано-Франківським облавтодором подано заявки до спеціалізованих організацій, які виконують вказані роботи та отримано відмову, оскільки виконання таких робіт скасовано постановою Кабінету Міністрів України № 42 від 28 січня 2015 року;

- Шевченківське родовище пісковиків експлуатується з 1986 року і на нього було оформлено всю дозвільну документацію. Однак, при переоформленні документації виявилось, що вказана земельна ділянка при черговій таксації лісових угідь була помилково включена до земель лісового фонду ДП "Вигодське лісове господарство", в якому відноситься до категорії "інші нелісові землі -кар'єр", проте з довідки земельного кадастру віднесено до земель видобувної промисловості, у зв'язку з чим укладено угоду оренди землі (на час виготовлення документації) від 14 березня 2011 року, згідно з якою станом на сьогоднішній день проводиться в повному обсязі плата за землю;

- у зв'язку з внесенням змін в спеціальний дозвіл № 3770 від 27 грудня 2005 року, а також укладенням угоди на користування надрами від 07 лютого 2013 року відповідачем закінчено розробку нового проекту гірничого відводу разом із графічною частиною, який представлено Держгірпромнагляду;

- в книзі обліку руху списаних запасів корисних копалин існують дані про списання запасів за 2013 рік;

- у відповідача є в наявності акти на списання запасів корисних копалин з обліку гірничодобувного підприємства.

Незважаючи на вищенаведене повідомлення 24 березня 2015 року суб'єктом владних повноваження сформовано подання № 32-14/02 стосовно анулювання спеціального дозволу на користування надрами, оскільки ДП "Івано-Франківський облавтодор" ПАТ ДАК "Автомобільні дороги України" не надав матеріалів, які б свідчили про виконання припису.

Листом № 4069/13/14-15 від 17 квітня 2015 року повідомлено відповідача про те, що згідно з частиною другою статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувача надр, - у судовому порядку, та запропоновано у 30-деннний термін з моменту отримання листа надати власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, передбачене відповідними спеціальним дозволом.

Відмовляючи у позові, суд першої інстанції виходив з того, що в ході судового розгляду позивачем не доведено належними доказами наявності підстав для анулювання спірного дозволу на користування надрами.

Таку позицію Івано-Франківського окружного адміністративного суду підтримав і Львівський апеляційний адміністративний суд, який здійснив перегляд цієї справи.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначені висновки судів попередніх інстанцій вважає обґрунтованими та такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 13 Конституції України встановлено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Згідно зі статтею 125 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

За змістом статті 4 Кодексу України про надра визначено, що надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради.

Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.

За правилами частини другої статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Статтею 19 Кодексу України про надра обумовлено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

В силу статті 6 Кодексу України про надра корисні копалини за своїм значенням поділяються на корисні копалини загальнодержавного і місцевого значення. Віднесення корисних копалин до корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення здійснюється Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.

У відповідності до Переліку корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 827 від 12 грудня 1994 року, пісковик відноситься до корисних копалин загальнодержавного значення.

Як вбачається з матеріалів справи, 27 грудня 2005 року Держгеонадра України надано відповідачу спеціальний дозвіл на користування надрами № 3770 щодо видобування пісковику в якості сировини для виробництва каменю бутового та щебеню будівельного у Шевченківському родовищі, розташованого у Долинському районі Івано-Франківської області, термін дії якого до 27 грудня 2021 року.

Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України № 391/2011 від 06 квітня 2011 року, передбачено, що Державна служба геології та надр України (Держгеонадра України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

У відповідності до пункту 11 вищевказаного Порядку обумовлено, що для проведення планової або позапланової перевірки Держгеонадра видає наказ, який містить найменування надрокористувача, щодо якого буде здійснюватися державний геологічний контроль, та предмет перевірки. На підставі наказу оформляється направлення на проведення перевірки, яке підписується керівником органу державного геологічного контролю або його заступником (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою. Форма зазначеного направлення затверджується Держгеонадрами. Направлення є чинним протягом зазначеного в ньому строку здійснення державного геологічного контролю.

Так, на підставі постанови старшого слідчого в ОВС ГСУ МВС України підполковником міліції Колотигіної Т. В. від 20 жовтня 2014 року та направлення № 778-14/02 від 04 листопада 2014 року проведено позапланову перевірку дотримання відповідачем вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин, за результатами проведення якої суб'єктом владних повноважень складено акт № 02-04/09/2014-24/у-153 від 07 листопада 2014 року, в якому відображено ряд порушень норм законодавства у сфері надрокористування та, як наслідок сформовано припис про усунення порушень у строк до 10 грудня 2014 року.

Так, підпунктом 5.3. угоди № 3770 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 07 лютого 2013 року, яка є невід'ємною частиною спірного спеціального дозволу на користування надрами передбачено, що при виконанні робіт відповідно до умов цієї угоди надрокористувач зобов'язаний забезпечити проведення моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов користування надрами передбачених Дозволом та цією Угодою спеціалізованим державними геологічними підприємствами, установами та організаціями, згідно з абзацом 3 пункту 26 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року.

Однак, Кабінетом Міністрів України 28 січня 2015 року прийнято постанову № 42, якою виключено абзац 3 пункту 26 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року, а отже відсутні підстави для виконання підприємством вказаного пункту.

З матеріалів справи вбачається, що відповідачем подано копії радіаційних сертифікатів від 21 листопада 2009 року, від 08 грудня 2010 року, від 03 лютого 2012 року, від 04 листопада 2013 року, від 04 листопада 2014 року.

Разом з цим, підприємством надано номенклатури сировини і (або) будматеріалів обов'язкового радіаційного контролю (ОРК), які використовуються для виробництва ГУ Держсанепідемслужби в Івано-Франківській області та протоколи дослідження питомої активності будівельних матеріалів №11-07/3354/40 від 21 листопада 2009 року, № 11-07/5343/40 від 08 грудня 2010 року, №11-07/476/40 від 06 лютого 2012 року, № 03.02-13/2081(а)/40 від 04 листопада 2013 року, № 03-02-13/2081(а)/40 від 04 листопада 2014 року, виданих Державною установою "Івано-Франківський обласний лабораторний центр" Держепідемслужби України.

Вищенаведені документи свідчать про виконання відповідачем пункту 2 особливих умов спеціального дозволу на користування надрами № 3770 від 27 грудня 2005 року.

З матеріалів справи вбачається, що 12 січня 2015 року між Підлісківською сільською радою (орендодавець) та відповідачем (орендодавець) укладено договір оренди землі, згідно з пунктом 1 якого орендодавець надає, а орендар приймає в тимчасове (до закінчення виготовлення проекту землеустрою) платне користування земельну ділянку для обслуговування Шевченківського родовища пісковиків, с. Підліски, в урочищі "Шандра" Долинського району Івано-Франківської області. Даний договір зареєстровано в Підліській сільській раді Долинського району Івано-Франківської області, про що 12 січня 2015 року зроблено запис за № 7 в Книзі реєстрації договорів, укладених сільською радою з юридичними, фізичними та приватними особами.

Таким чином, відсутні підстави для висновку про невиконання підприємством пункту припису щодо відсутності документа, який посвідчує право на земельну ділянку для потреб, пов'язаних з експлуатацією Шевченківського родовища.

У повідомленні № 234/01-П від 27 лютого 2015 року, відповідачем доведено до відома Держгеонадра України про те, що після зупинки дії спеціального дозволу на родовищі було зупинено видобуток корисних копалин, а випуск продукції проводився лише за рахунок гірничої маси, що накопичилася на проміжному складі при простоях дробарно-сортувального заводу під час виконання ремонтів та технічного обслуговування.

Зі змісту акту позапланової перевірки обставини мали місце в 2009-2010 роках, тобто до поновлення згідно наказу № 3770 від 17 січня 2013 року спеціального дозволу та укладення угоди № 3770 про умови користування надрами від 07 лютого 2013 року. Однак, як вбачається з вказаного акта перевірки, позивачем не встановлено вказаних порушень згідно з умовами угоди № 3770 після набрання нею чинності, а також після прийняття Івано-Франківським окружним адміністративним судом постанови від 25 лютого 2015 року у справі № 809/3879/14, якою зупинено виконання робіт з видобування пісковику з Шевченківського родовища.

Матеріалами справи підтверджується виготовлення відповідачем нового проекту гірничого відводу, який подано на затвердження до Держгірпромнагляду України. Також, у листі № 8351/0/3.1-11.1/6/15 від 27 лютого 2015 року вказано, що Держгірпромнагляду України погодила подані ДП "Івано-Франківський облавтодор" ПАТ ДАК "Автомобільні дороги України" матеріали на переоформлення гірничого відводу для розробки Шевченківського родовища пісковиків на уточнену площу родовища, із зауваженням щодо необхідності уточнення кутових точок для усунення похибки в площі.

Разом з цим, Держгірпромнаглядом України проінформовано відповідача про те, що гірничий відвід № 36 від 15 березня 2010 року, термін дії якого до 27грудня 2012 року, є дійсним.

Крім цього, з наявного в матеріалах справи додатку до протоколу тимчасового доступу до речей і документів від 07 листопада 2014 року "Опис речей і документів, які були вилучені на підставі ухвали слідчого судді", Книга обліку руху списаних запасів корисних копалин на 99 арк. була вилучена у відповідача. В матеріалах справи наявна копія нової книги обліку списаних запасів корисних копалин, оформлена з грудня 2014 року, в той же час відповідачем надано копії актів списання запасів корисних копалин з обліку гірничодобувного підприємства від 30 грудня 2010 року, від 30 грудня 2011 року, від 28 грудня 2012 року, від. 30 грудня 2013 року, від 30 грудня 2014 року та копія Журналу реєстрації актів на списання корисних копалин з обліку гірничо-видобувного підприємства.

Аналізуючи вищенаведене, колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновку про відсутність підстав для анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 3770 від 27 грудня 2005 року, оскільки підприємством надано належні докази, які спростовують невиконання вимог припису, сформованого суб'єктом владних повноважень за результатами проведеної позапланової перевірки.

Відповідно до частини першої статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 222-224, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.

Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2016 року у цій справі залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді М. О. Сорока

Т. А. Чумаченко