Ухвала суду № 58299622, 09.06.2016, Львівський апеляційний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 червня 2016 р. Справа № 876/2912/16

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді - Носа С. П.,

суддів - Онишкевича Т. В., Яворського І. О.,

за участю секретаря судового засідання - Джули В. М.;

представників позивача - Євфімішина П. В., Лосина О. Б.;

представника відповідача - Мельника А. І.;

представника третьої особи - Бакун О. А.;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 23 березня 2016 року в справі за позовом Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області до Львівської обласної ради треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Жовківська районна державна адміністрація, Жовківська районна рада, Львівська обласна державна адміністрація про визнання протиправним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

11 січня 2016 року Львівським окружним адміністративним судом зареєстровано позовну заяву Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області до Львівської обласної ради треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Жовківська районна державна адміністрація, Жовківська районна рада, Львівська обласна державна адміністрація про визнання протиправним та скасування рішення Львівської обласної ради № 1380 «Про схвалення проекту перспективного плану спроможних територіальних громад Львівщини» від 07 липня 2015 року в частині схвалення включення територіальної громади села Малехів до об'єднаної територіальної громади із адміністративним центром у м. Дубляни Жовківського району Львівської області.

В обґрунтування вимог позовної заяви зазначено, що мешканці села Малехів не підтримують пропозиції щодо приєднання територіальної громади села Малехів до об'єднаної територіальної громади із адміністративним центром у м. Дубляни та бажають залишитися окремою територіальною одиницею із центром у с. Малехів, відтак рішення Львівської обласної ради № 1380 «Про схвалення проекту перспективного плану спроможних територіальних громад Львівщини» від 07 липня 2015 року є незаконним та підлягає скасуванню, оскільки при його прийнятті не враховано інтереси територіальної громади с. Малехів.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 23 березня 2016 року в задоволенні позову відмовлено.

Зазначену постанову мотивовано тим, що оскаржуване рішення Львівської обласної ради було прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами України, з урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії) та неупереджено, тому підстав для задоволення адміністративного позову немає.

Не погоджуючись з прийнятою постановою, позивачем - Малехівською сільською радою Жовківського району Львівської області, подано апеляційну скаргу до Львівського апеляційного адміністративного суду, в якій висловлено прохання скасувати оскаржувану постанову та прийняти нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказано, що оскаржуване рішення суду першої інстанції є незаконним, необґрунтованим та прийнятим з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Представники позивача, у судовому засіданні, вимоги апеляційної скарги підтримали та просять таку задовольнити, додатково пояснили, що у випадку об'єднання Малехівської сільської ради з будь-якою іншою громадою всупереч перспективному плану, вона буде позбавлена права на одержання відповідних субвенцій, відтак перспективний план безпосередньо впливає на формування бюджету відповідної громади. Також зазначили, що Львівська обласна рада повинна була схвалити доопрацьований перспективний план, чого нею зроблено не було.

Представник відповідача та представник третьої особи - Львівської обласної державної адміністрації, вимоги апеляційної скарги заперечили та просили відмовити в її задоволенні, додатково пояснили, що прийняття перспективного плану ніяким чином не порушує права Малехівської сільської ради, оскільки об'єднання громад є добровільним та не може бути здійснене без відповідного рішення про об'єднання Малехівської сільської ради. Також вказали, що Львівська обласна державна адміністрація проводила консультації щодо об'єднання громад з представниками Малехівської сільської ради та жителями села Малехів, що підтверджується копією протоколу громадських слухань від 24 травня 2015 року.

Інші особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з'явились, про дату, час і місце апеляційного розгляду були повідомлені належним чином, а тому, суд, у відповідності до ч. 4 ст. 196 КАС України, вважає можливим здійснювати розгляд справи за їхньої відсутності.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників позивача, пояснення представника відповідача, пояснення представника третьої особи - Львівської обласної державної адміністрації, проаналізувавши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів не знаходить підстав для її задоволення.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із ст. 70 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування. Докази, одержані з порушенням закону, судом при вирішенні справи не беруться до уваги. Обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.

Статтею 71 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідно до ст. 86 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.

Встановлено, що рішенням Львівської обласної ради № 1361 від 02 червня 2015 року «Про перспективний план об'єднання територіальних громад Львівщини» взято до уваги запропонований Львівською обласною державною адміністрацією Перспективний план об'єднання територіальних громад та вирішено скерувати його на розгляд, обговорення та доопрацювання територіальним громадам області.

Рішенням Львівської обласної ради № 1380 від 07 липня 2015 року «Про схвалення проекту перспективного плану спроможних територіальних громад Львівщини» схвалено проект Плану об'єднання громад Львівщини.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 року № 1158-р затверджено перспективний план формування територій громад Львівської області відповідно до частини третьої статті 11 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Львівській обласній державній адміністрації вказано продовжити роботу з підготовки пропозицій про внесення змін до плану, затвердженого цим розпорядженням, та внесення таких пропозицій в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України.

Згідно із ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Судом апеляційної інстанції здійснено перевірку висновків суду першої інстанції щодо відповідності дій відповідача вимогам ч. 3 ст. 2 КАС України, внаслідок чого суд апеляційної інстанції погоджується з такими та вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до статті 11 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Згідно з пунктом 5 Методики формування спроможних територіальних громад, рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє проект перспективного плану відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Проект перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та затверджується у встановленому порядку Кабінетом Міністрів України (п. 14 Методики).

Відтак, судом першої інстанції вірно вказано, що відповідна обласна рада (відповідач) лише схвалює перспективний план, який розробляється облдержадміністрацією, відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад.

Встановлено, що Львівською обласною державною адміністрацією розроблений перспективний план та в подальшому направлений до Львівської обласної ради для схвалення.

Львівською обласною радою на пленарному засіданні прийнято рішення ХХХІХ сесії VІ скликання від 07 липня 2015 року № 1380 «Про схвалення проекту перспективного плану спроможних територіальних громад Львівщини», яким схвалено проект Перспективного плану спроможних територіальних громад Львівщини, згідно з додатками 1-21, що додаються, визначено Львівській обласній державній адміністрації забезпечити подання проекту Перспективного плану спроможних територіальних громад Львівщини до Кабінету Міністрів України для прийняття відповідного рішення, контроль за виконанням рішення покласти на постійну комісію з питань регулювання земельних відносин, адміністративно територіального устрою, планування території архітектури та будівництва.

Відповідно до ч. 3 ст. 5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади (ч.1 ст.6 зазначеного Закону).

Згідно з п. 4 Методики формування спроможних територіальних громад, формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об'єднання територіальних громад; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.

Встановлено, що 24 травня 2015 року відбулись громадські слухання щодо включення територіальної громади с. Малехів до об'єднаної територіальної громади із центром у м. Дубляни та обговорення Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та пропозицій Жовківської районної державної адміністрації, що підтверджується протоколом громадських слухань від 24 травня 2015 року.

Із вищевказаного протоколу вбачається, що жоден мешканець с. Малехів не підтримав пропозиції щодо приєднання територіальної громади с. Малехів до об'єднаної територіальної громади із центром в м. Дубляни, а за результатами слухань прийнято рішення залишитись окремою одиницею у Жовківському районі Львівської області із центром у с. Малехів.

Крім цього 04 червня 2015 року із врахуванням протоколу громадських слухань від 24 травня 2015 року Малехівською сільською радою прийнято Рішення № 1 про залишення с. Малехів Жовківського району Львівської області окремою адміністративно-територіальною одиницею.

Суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що об'єднання громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об'єднання, та звертає увагу на те, що Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» не передбачено можливості територіальної громади залишитися окремою адміністративно-територіальною одиницею, а Малехівською сільською радою не було запропоновано Львівській обласній раді можливого альтернативного варіанту об'єднання з будь-якою іншою територіальною громадою.

Колегія суддів звертає увагу на те, що прийняте відповідачем рішення про затвердження перспективного плану жодним чином не порушує права та охоронювані законом інтереси позивача, так як відсутня згода на об'єднання громадян, оскільки Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» не передбачено обов'язку територіальних громад об'єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану.

Тобто оспорюваний Перспективний план носить рекомендаційний характер, не має статусу остаточного, не містить обов'язкових приписів та вказівок, не є актом індивідуальної правової дії чи нормативно-правовим актом.

Щодо твердження Малехівської сільської ради про те, що у випадку об'єднання Малехівської сільської ради з будь-якою іншою громадою всупереч перспективному плану, вона буде позбавлена права на одержання відповідних субвенцій, суд апеляційної інстанції звертає увагу на таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Відтак, предметом судового захисту можуть бути тільки порушені, невизнані чи оспорювані права, а визнання наявності чи відсутності будь-яких порушень прав особи в майбутньому є неможливим.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.

Проте умовою для звернення особи до суду з позовом щодо оскарження рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб таких органів є наявність у позивача переконання в порушенні його прав або свобод чи в існуванні перешкод у здійсненні цих прав.

Порушенням суб'єктивного права особи є створення будь-яких перепон у реалізації нею такого права, що унеможливлюють одержання особою того, на що вона може розраховувати в разі належної поведінки зобов'язаної особи. Таким чином неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб'єктивних прав та обов'язків такої особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.

Позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, але задоволення відповідних вимог можливе лише в разі об'єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

Таким чином, прийняте Львівською обласною радою рішення про затвердження перспективного плану жодним чином не породжує, змінює або припиняє права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин для територіальної громади с. Малехів Жовківського району Львівської області.

Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що рішення Львівської обласної ради від 07 липня 2015 року № 1380 «Про схвалення проекту перспективного плану спроможних територіальних громад Львівщини» - відповідає вимогам ч. 3 ст. 2 КАС України.

Узагальнюючи викладене, суд апеляційної інстанції переконаний, що судом першої інстанції надано належну оцінку наявним у справі доказам, а їх достатня кількість та взаємний зв'язок у сукупності дали змогу суду першої інстанції зробити вірний висновок про відсутність підстав для задоволення позову.

Враховуючи вищенаведене, суд апеляційної інстанції визнає, що судом першої інстанції, при вирішенні даного публічно-правового спору, правильно встановлено обставини справи та ухвалено законне рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, постанова суду першої інстанції ґрунтується на повно, об'єктивно і всебічно з'ясованих обставинах, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, тому підстав для скасування постанови суду першої інстанції немає.

Керуючись ст. ст. 158-160, 195, 196, п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. ст. 200, 205, 206, 254 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області - залишити без задоволення, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від 23 березня 2016 року в справі № 813/38/16 - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення.

Ухвала може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України, протягом двадцяти днів з дня набрання ухвалою законної сили, а у випадку коли, відповідно до частин 3 та 7 ст. 160 КАС України, складення ухвали в повному обсязі відкладено - з дня складення ухвали в повному обсязі.

Головуючий суддя: С. П. Нос

Судді: І. О. Яворський

Т. В. Онишкевич

Ухвалу складено в повному обсязі 13 червня 2016 року.