Ухвала суду № 58104614, 27.05.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

УХВАЛА

27 травня 2016 року м. Київ К/800/14361/16

Суддя Вищого адміністративного суду України Сорока М.О., розглянувши матеріали касаційної скарги Черкаського регіонального управління водних ресурсів на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 02 березня 2016 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року в адміністративній справі за позовом Черкаського регіонального управління водних ресурсів до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області про скасування постанов, -

в с т а н о в и в :

У липні 2013 року Черкаське регіональне управління водних ресурсів звернулось до суду з вказаним позовом, у якому просило скасувати постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області № 227 від 10.06.2013, № 243 від 19.06.2013, № 244 від 19.06.2013, № 247 від 19.06.2013, № 248 від 19.06.2013, № 249 від 19.06.2013.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 02 березня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року, позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області від 19.06.2013 №№ 244, 247, 248, 249 про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. У задоволенні позову в частині скасування постанов Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області від 10.06.2013 № 227, 19.06.2013 № 243 про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності відмовлено.

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Черкаське регіональне управління водних ресурсів звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Відповідно до положень пункту 5 частини 5 статті 214 Кодексу адміністративного судочинства України суддя-доповідач відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо касаційна скарга є необґрунтованою і викладені в ній доводи не викликають необхідності перевірки матеріалів справи.

За змістом цієї норми касаційна скарга повинна містити посилання на помилкове та/або неправильне застосування норм матеріального права при вирішенні справи та/або порушення судами норм процесуального права (у разі оскарження судового рішення по суті – пояснення, яким чином такі порушення вплинули на правильність вирішення справи).

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23.05.2011, на підставі листа Черкаської міжрайонної екологічної прокуратури № 66вих-13 від 01.03.2013, наказу № 319 від 06.06.2013 та направлення № 492-пп від 06.06.2013 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області проведено позапланову перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті будівництва «Золотоніська насосна станція». За результатами перевірки складено акт від 10.06.2013, у якому зафіксовано, що позивачем у 2011 році здійснено капітальний ремонт будівлі та приміщень насосної станції, а у 2012 році проведено капітальний ремонт насосного агрегату. Дані роботи, замовником яких є позивач, проведені без дозвільних документів на право виконання будівельних робіт та без технічного нагляду, що є порушенням вимог пункту 3 частини 1 статті 25 Закону України «Про основи містобудування», частини 1 статті 36 та пункту 2 частини 1 статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 2 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13.04.2011. Роботи проведені без забезпечення замовником технічного нагляду, що є порушенням статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність», ДБН А3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва»; об'єкти після проведення будівельних робіт експлуатуються без прийняття їх в експлуатацію в установленому законом порядку, що є порушенням пункту 8 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 6 статті 4 Закону України «Про архітектурну діяльність» та пункту 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 461 від 13.04.2011.

На підставі акта перевірки відповідачем складено протоколи від 10.06.2013 № 237 та від 19.06.2013 №№ 267, 268, 270, 271, 272, 273 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та на підставі підпункту 3 пункту 11, пункту 17 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23.05.2011, складено припис від 10.06.2013 № 134 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким позивача зобов'язано усунути зазначені в акті перевірки порушення та привести до вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, у строк до 10.08.2013.

За наслідками розгляду акта перевірки, протоколів та припису Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області складені спірні у цій справі постанови:

№ 227 від 10.06.2013 про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» № 208/94-ВР від 14.10.1994 (далі – Закон № 208/94-ВР від 14.10.1994), та накладено штраф в розмірі 40248 грн.;

№ 243 від 19.06.2013 про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 6 частини 2 статті 2 Закону № 208/94-ВР від 14.10.1994, та накладено штраф в розмірі 50310 грн.;

№ 244 від 19.06.2013 про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 7 частини 2 статті 2 Закону № 208/94-ВР від 14.10.1994, та накладено штраф в розмірі 40248 грн.;

№ 247 від 19.06.2013 про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону № 208/94-ВР від 14.10.1994, та накладено штраф в розмірі 40248 грн.;

№ 248 від 19.06.2013 про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 6 частини 2 статті 2 Закону № 208/94-ВР від 14.10.1994, та накладено штраф в розмірі 50310 грн.;

№ 249 від 19.06.2013 про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 7 частини 2 статті 2 Закону № 208/94-ВР від 14.10.1994, та накладено штраф в розмірі 40248 грн.

Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про основи містобудування», у редакції на час спору, (далі - ЗУ № 2780-ХІІ) містобудуванням (містобудівною діяльністю) є цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Відповідно до абзаців 2,5 ч.1 статті 1 Закону України «Про архітектурну діяльність», у редакції на час виникнення спору» (далі - Закон № 687-ХІV) об'єктами архітектурної діяльності (об'єктами архітектури) є будинки і споруди житлово-цивільного, комунального, промислового та іншого призначення, їх комплекси, об'єкти благоустрою, садово-паркової та ландшафтної архітектури, монументального і монументально-декоративного мистецтва, території (частини територій) адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів; проект - документація для будівництва об'єктів архітектури, що складається з креслень, графічних і текстових матеріалів, інженерних і кошторисних розрахунків, які визначають містобудівні, об'ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні та технологічні рішення, вартісні показники конкретного об'єкта архітектури, та відповідає вимогам державних стандартів, будівельних норм і правил.

Відповідно до абзацу 3 частини 1 статті 4 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у редакції на час виконання робіт, (далі - Закон № 3038-VI) об'єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси, лінійні об'єкти інженерно-транспортної інфраструктури. Суб'єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

Згідно зі статтею 5 Закону № 3038-VI програми розвитку регіонів та населених пунктів, програми господарського, соціального та культурного розвитку повинні узгоджуватися з містобудівною документацією відповідного рівня. Вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.

До будівництва (будівельних робіт) згідно зі статтями 4, 9 Закону № 687-ХІV, абзацу 2 пункту 1 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466, належать роботи з нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту.

Аналізуючи вказані норми, суди попередніх інстанцій прийшли до висновку, що роботами з будівництва, на які поширюються вимоги у сфері містобудування, у тому числі відповідальність за їх недотримання, є роботи зі створення об'єкта архітектури. Таким чином для виконання капітального ремонту будівель і споруд, у тому числі насосних станцій, позивач повинен був їх дотримуватися. Однак капітальний ремонт насосного агрегата не є створенням об'єкта архітектури і вимоги такого законодавства на них не поширюються.

Статтею 4 Закону №687-ХІV передбачено, що для створення об'єкта архітектури виконується комплекс робіт, який включає: підготовку містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у випадках і порядку, передбачених законодавством; здійснення в необхідних випадках передпроектних робіт, а також заходів з охорони нововиявлених під час здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об'єктів містобудування, що відповідно до закону мають антропологічне, археологічне, естетичне, етнографічне, історичне, мистецьке, наукове чи художнє значення; пошук архітектурного рішення, розроблення, погодження у визначених законом випадках і затвердження проекту; виконання робочої документації для будівництва, а в разі виконання її або окремих її частин іншим виконавцем - здійснення авторського нагляду за таким виконанням; будівництво (нове будівництво, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт) та знесення об'єкта архітектури, архітектурно-будівельний контроль, технічний та авторський нагляди під час здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об'єкта містобудування; прийняття спорудженого об'єкта в експлуатацію.

Пунктами 1-3 ч.1 ст.34 Закону № 3038-VI установлено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після: направлення замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт Державній архітектурно-будівельній інспекції України або її територіальному органу за місцезнаходженням об'єкта будівництва - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об'єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України; реєстрації відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності; видачі замовнику відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

Таким чином, обов'язковою умовою для виконання будівельних робіт у розумінні статті 4 Закону № 687-ХІV є отримання відповідного дозволу на початок виконання будівельних робіт від інспекції державного архітектурно-будівельного контролю.

Відповідальність за порушення у сфері містобудування передбачена нормами Закону України «Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування» (далі - Закон №208/94-ВР).

Станом на час вчинення порушення (грудень 2011 року) редакція абзацу 2 частини 1 статті 1 Закону № 208/94-ВР про відповідальність за проведення будівельних робіт без дозволу на їх виконання передбачала штраф у розмірі п'ятдесяти відсотків вартості цих робіт. Відповідач же оскаржуваною постановою № 227 застосував цю норму в редакції на час проведення перевірки (яка почала діяти з 19.01.2012): штраф у розмірі п'яти мінімальних заробітних плат. Отже відповідач застосував зворотну дію закону в часі.

Врахувавши викладене суд дійшов висновку про відсутність підстав для скасування постанови відповідача № 227.

Стосовно застосування до позивача штрафної санкції за виконання вищенаведених будівельних робіт без забезпечення технічного нагляду згідно з постановою №244 судом зазначене наступне.

Обов'язок здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури передбачено статтею 11 Закону № 687-ХІV. Технічний нагляд згідно з частиною 2 вказаної статті забезпечується замовником та здійснюється особами, які мають відповідний кваліфікаційний сертифікат.

Механізм здійснення технічного нагляду під час нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту будівель і споруд, а також технічного переоснащення діючих підприємств врегульований Порядком здійснення авторського технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2007 року № 903 (далі - Порядок № 903).

Згідно з пунктом 3 зазначеного Порядку технічний нагляд здійснюють особи, що мають виданий відповідно до законодавства архітектурно-будівельною атестаційною комісією кваліфікаційний сертифікат.

Відповідно до пункту 2 Порядку № 903 його забезпечує замовник (забудовник) протягом усього періоду будівництва об'єкта з метою здійснення контролю за дотриманням проектних рішень та вимог державних стандартів, будівельних норм і правил, а також контролю за якістю та обсягами робіт, виконаних під час будівництва або зміни (зокрема шляхом знесення) такого об'єкта.

Судами встановлено, що зазначених вимог позивач не дотримався. Однак станом на час вчинення такого порушення Закон № 208/94-ВР не передбачав відповідальності за виконання будівельних робіт без технічного нагляду за будівництвом. Така відповідальність введена з 19.01.2012 змінами до вказаного Закону. Тому на підставі статті 58 Конституції України застосування санкцій за вказане порушення не відповідає вимогам закону, а отже постанова від 19.06.2013 № 244 є неправомірною та підлягає скасуванню.

Відповідно до частини 1 статті 39 Закону № 3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I - III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації. Форма декларації про готовність об'єкта до експлуатації, порядок її подання і реєстрації визначаються Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 2 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461 (далі - Порядок № 461), встановлено, що прийняття в експлуатацію об'єктів, що належать до I - III категорії складності, та об'єктів, будівництво яких здійснено на підставі будівельного паспорта, проводиться шляхом реєстрації Державною архітектурно-будівельною інспекцією та її територіальними органами поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

Експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється згідно з вимогами частини 8 статті 39 вказаного Закону.

Крім того вищевказаними нормами встановлений обов'язок прийняти в експлуатацію закінчені об'єкти будівництва та заборону їх використання без такого прийняття.

Таким чином станом на час завершення робіт із капітального ремонту будівель зазначеної станції позивач мав обов'язок ввести вищезгаданий об'єкт будівництва в експлуатацію в установленому порядку.

Отже застосована санкція та її розмір відповідно до постанови № 243 відповідає вимогам закону з урахуванням дії в часі.

Щодо постанов від 19.01.2013 №№ 247, 248, 249 судами попередніх інстанцій зазначено наступне.

Вказаними рішеннями до позивача застосовані штрафні санкції за виконання робіт на об'єкті «Підвищення надійності Золотоніської насосної станції (капітальний ремонт насосного агрегату)» без дозволу на виконання будівельних робіт, без прийняття його в експлуатацію та без забезпечення замовником технічного нагляду.

Судами встановлено, що під час виконання цих робіт здійснено технічну заміну складових частин насосного агрегату: пароніту, камери насосу та підшипників ковзання, - без зміни його конструкції та технічних характеристик.

Положеннями ДБН А.2.2-3-2004 «Проектування. Склад, порядок розроблення, погодження та затвердження проектної документації для будівництва» передбачено, що будівництво включає в себе будівництво комплексу об'єктів основного, підсобного та обслуговуючого призначення новостворюваних підприємств, будинків, споруд, а також філій і окремих виробництв, що здійснюється на вільних площах із метою створення нової виробничої потужності або надання послуг, які після введення в експлуатацію будуть знаходитись на самостійному балансі; під реконструкцією розуміється перебудова існуючих об'єктів виробничого та цивільного призначення, пов'язана з удосконаленням виробництва, підвищенням його техніко-економічного рівня та якості вироблюваної продукції, поліпшенням умов експлуатації та проживання, якості послуг, зміною основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність, функціональне призначення, геометричні розміри).

Врахувавши викладене, суди прийшли до висновку, що вищевказані роботи з капітального ремонту насосного агрегату не є будівництвом у розумінні наведених норм містобудівного законодавства, оскільки не пов'язані зі створенням об'єктів архітектури, а відтак про необхідність їх скасування.

Оскільки доводи скаржника не спростовують висновку судів першої та апеляційної інстанцій та не викликають необхідності перевірки матеріалів справи у зв’язку із ненаведенням підстав, які б дозволили вважати, що суди неправильно застосували норми матеріального або процесуального права, ця касаційна скарга є необґрунтованою.

За таких обставин у відкритті касаційного провадження за даною касаційною скаргою слід відмовити.

Керуючись статтями 211, 213, пунктом 5 частини 5 статті 214 Кодексу адміністративного судочинства України,

у х в а л и в :

Відмовити Черкаському регіональному управлінню водних ресурсів у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 02 березня 2016 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року.

Копію ухвали про відмову у відкритті касаційного провадження разом з доданими до скарги матеріалами направити Черкаському регіональному управлінню водних ресурсів.

Ухвала оскарженню не підлягає.

Суддя М.О. Сорока