Ухвала суду № 58103009, 31.05.2016, Львівський апеляційний адміністративний суд

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 травня 2016 року Справа № 876/2229/16

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Святецького В.В.,

суддів Гудима Л.Я., Довгополова О.М.,

з участю секретаря судового засідання Гнідець Р.І.,

представника позивача ОСОБА_1,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу департаменту містобудування Львівської міської ради на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 02 березня 2016 року у справі за адміністративним позовом департаменту містобудування Львівської міської ради до Державної фінансової інспекції у Львівській області, начальника Державної фінансової інспекції у Львівській області ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування вимоги та розпорядження, зобовязання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В :

08 червня 2015 року департамент містобудування Львівської міської ради звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції у Львівській області, в якому з урахуванням заяви про зміну позовних вимог просив:

визнати протиправною та скасувати вимогу № 06-15м/2651 від 29.04.2015 року щодо усунення порушень;

визнати протиправним розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами № 34 від 06.05.2015 року;

зобов'язати начальника Державної фінансової інспекції у Львівської області встановити та притягнути до відповідальності винних осіб, які в порушення вимог Закону України ,,Про основні засади фінансового контролю в Україні та передбачених ч. 3 ст. 2 КАС України принципів безпідставно та необґрунтовано внесли порушення в акт ревізії № 06-24/04.

Постановою від 02 березня 2016 року Львівський окружний адміністративний суд позовні вимоги задовольнив частково. Визнав протиправним розпорядження Державної фінансової інспекції у Львівській області про зупинення операцій з бюджетними коштами №34 від 06.05.2015 року в частині зупинення операцій на рахунку №35417002020035 за КТКВК 010116 ,,Органи місцевого самоврядування (загальний фонд).

В задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, департамент містобудування Львівської міської ради подав апеляційну скаргу, оскільки вважає, що постанова прийнята з порушенням норм матеріального права, а висновки суду не відповідають обставинам справи, що призвело до неправильного вирішення справи.

В апеляційній скарзі зазначає, що в адміністративному позові департамент навів беззаперечні та достатні докази того, що оскаржена вимога Держфінінспекції у Львівській області ґрунтується на протиправних та сфальшованих в акті ревізії від 03.04.2015 року №06- 24/04 висновках про нібито вчинення позивачем порушень та нанесення збитків, а відтак відповідно до п. 3 ст. 2 КАСУ, ст. 11, ст. 13 Закону України ,,Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні така вимога підлягає оскарженню в судовому порядку та скасуванню судом.

В акті ревізії від 03.04.2015 року №06-24/04 Держфінінспекція без слідства, проведеного досудовими органами, і суду, наводить кваліфікований злочин, зокрема про корупцію, що прямо свідчить про некомпетентність та перевищення ревізорами повноважень і упередженість чи замовність ревізії.

Однак, суд першої інстанції не надав належної уваги зазначеним обставинам та безпідставно відмовив у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправною та скасування вимоги.

Крім того, суд не взяв до уваги той факт, що розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 06.05.2015 року №34 суперечить прямій нормі п. 2 ч. 1 ст. ст. 117 Бюджетного кодексу України, а саме дане розпорядження винесене не без наявності протоколу про порушення бюджетного законодавства, а й за відсутності виявлених порушень, визначених пунктами 1-3, 10, 11. 14-29, 32-36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, що також визнав в судовому засіданні представник відповідача.

Таким чином, на думку позивача, розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 06.05.2015 року №34 є протиправним та підлягає скасуванню судом як протиправне рішення субєкта владних повноважень.

Встановивши, що розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 06.05.2015 року №34 є частково протиправним, суд мав дійти висновку, що посадові особи держфінінспекції під час винесення цього розпорядження діяли в порушення Конституції та Законів України і тому повинні нести відповідальність згідно законодавства. Проте суд абсолютно не врахував третю позицію позовних вимог.

З огляду на викладене відповідач просить скасувати постанову суду першої та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Представник позивача в судовому засіданні апеляційного суду підтримав вимоги апеляційної скарги та просить їх задовольнити в повному обсязі.

Представник відповідача в судове засідання не зявився, що в силу приписів ч.4 ст. 196 КАС України не перешкоджає судовому розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, апеляційний суд вважає, що скарга не належить до задоволення з таких підстав.

Суд першої інстанції встановив та підтверджується матеріалами справи, що за наслідками проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності департаменту містобудування Львівської міської ради за період з 01.01.2011 року по 31.12.2014 року Державна фінансова інспекція у Львівській області склала акт від 30.03.2015 року №06-24/04, в якому зафіксувала ряд порушень вимог законодавства та недоліків ( т.1 а.с.39-209).

Позивач в межах процедури адміністративного оскарження звертався до Інспекції з запереченнями до акту ревізії фінансово-господарської діяльності департаменту містобудування за період з 01.01.2011 року по 31.12.2014 року №06-24/04 (т.1 а.с.210-238).

Листом від 29.04.2015 року № 06-15м/2651 відповідач повідомив позивача про те, що заперечення до акта ревізії від 30.03.2015 року №06-24/04 розглянуті та надані обґрунтовані висновки. Також в листі зазначено, що викладені у запереченні факти не підтверджені та, відповідно, не прийняті Інспекцією (т.1 а.с.32).

За результатами перевірки та на підставі складеного акту відповідач надіслав департаменту містобудування листа від 29.04.2015 року № 06-15м/2651, в якому викладені відповідні порушення та висунута вимога опрацювати матеріали ревізії, повністю усунути виявлені порушення законодавства, в тому числі відшкодувати збитки, завдані зазначеними порушеннями. Зокрема, ДФІ пропонувала перерахувати до загального фонду міського бюджету використанні не за призначенням бюджетні кошти в сумі 25968,20 грн.; відшкодувати збитки в сумі 16471,03 грн., завдані внаслідок зайво проведеної оплати за транспортні послуги; відшкодувати збитки в сумі 111897,66 грн., завдані загальному фонду та на суму 162697,03 грн., завдані спеціальному фонду; встановити винних осіб та відшкодувати за їх рахунок збитки в сумі 5237,32 грн., завдані внаслідок незаконного відшкодування витрат на відрядження, в сумі 14660,44 та 23895,28 грн., завданих внаслідок проведення зайвих виплат премій, тощо (т.1 а.с.32-38).

Крім того, на підставі акта ревізії Держфінінспекція прийняла розпорядження №34 від 06.05.2015 року про зупинення операцій з бюджетними коштами, яким зобов'язала департамент містобудування зупинити операції з бюджетними коштами на рахунках УДКС України у Львівській області (МФО 825014): №35417002020035 за КТКВК 010116 ,,Органи місцевого самоврядування (загальний фонд); №35416003020035 за КТКВК 100203 ,,Благоустрій міст, сіл і селищ (загальний фонд); №35420107020035 за КТКВК 240605 ,,Збереження природно-заповідного фонду (спеціальний фонд); №35426101020035 за КТКВК 240604 ,,Інша діяльність у сфері охорони навколишнього природного середовища; №35423104020035 за КТКВК 240601 ,,Охорона та раціональне використання природних ресурсів (спеціальний фонд) на строк до 20.05.2015 року (до 30 календарних днів якщо інше не передбачено Законом, включно) (т.1 а.с.239).

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправною та скасування вимоги Держфінінспекції щодо усунення порушень законодавства, суд першої інстанції виходив з того, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача. Оскаржена вимога зобовязує позивача відшкодувати збитки, які підлягають стягненню у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, але не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Такі висновки суду першої інстанції, на думку апеляційного суду, відповідають фактичним обставинам справи, нормам матеріального та процесуального права і є вірними.

Так, згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення про Держфінінспекцію), зазначена інспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…> (п.п. 4 п. 4 Положення про Держфінінспекцію).

Згідно з п. 6 Положення про Держфінінспекцію Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням про Держфінінспекцію встановлено, що у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п. 7 ст. 10 Закону України ,,Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, згідно з якими органу державного фінансового контролю (органу контрольно-ревізійної служби) надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання регулюється Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550 (далі - Порядок проведення інспектування).

Відповідно до п. 2 Порядку проведення інспектування, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

П.п. 45, 46 Порядку проведення інспектування передбачено, що у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з п. 50 Порядку проведення інспектування за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

З урахування викладеного, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що органи державного фінансового контролю мають право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

В даній справі відповідачем пред'явлено вимогу про усунення порушення законодавства, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності департаменту містобудування Львівської міської ради. При цьому оскаржувана вимога органу державного фінансового контролю вказує на виявлені збитки, їхній розмір та зобов'язання позивача вжити заходів щодо повернення цих коштів.

Зважаючи на те, що така вимога органу державного фінансового контролю не є обов'язковою до виконання для підконтрольної установи та виконуються нею добровільно, однак все ж може бути прийнята органом державного фінансового контролю, спірна вимога Інспекції, викладена в листі від 29.04.2015 року № 06-15м/2651, не суперечить приписам закону, а тому не підлягає скасуванню.

На підставі викладеного апеляційний суд визнає обґрунтованими висновки суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправної та скасування вимоги.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції також правомірно відмовив в задоволенні позовних вимог в частині зобовязання керівника Держфінінспекції притягнути до відповідальності осіб, які протиправно внесли до акту ревізії порушення позивачем вимог законодавства.

Так, за змістом пункту 3 Порядку проведення інспектування, акт ревізії - документ, який складається посадовими особами контролюючого органу, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

Згідно з пунктом 35 цього ж Порядку результати ревізії оформляються актом, який містить, зокрема, констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, висновок про наявність або відсутність порушень законодавства, а також у разі наявності визначений в установленому законодавством порядку розмір збитків, завданих державі чи об'єкту контролю внаслідок таких порушень. Виявлені допущені об'єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції контролюючого органу, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов'язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

Таким чином, посадові особи відповідача, вносячи до акту ревізії виявленні порушення вимог законодавства, діяли у відповідності до вимог законодавства. Правомірність таких висновків посадових осіб контролюючого органу може бути надана судом під час розгляду справи за позовом Держфінінспекції про стягнення визначених ревізією сум.

Пунктом 2 ст. 10 Закону України ,,Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, призупиняти в межах своїх повноважень бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу у разі виявлення порушень законодавства.

Відповідно до п. 2 Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2011 року №21 (далі Порядок № 21), зупинення операцій з бюджетними коштами застосовується у разі виявлення факту порушення вимог бюджетного законодавства, передбаченого п. 2 ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу України, і полягає у зупиненні будь-яких операцій із здійснення платежів з рахунків розпорядників та/або одержувачів, крім випадків, визначених абзацами третім - п'ятим пункту 3 цього Порядку. При цьому складається протокол про порушення бюджетного законодавства.

Якщо факт порушення вимог бюджетного законодавства зафіксовано в акті ревізії контролюючого органу, то протокол про порушення вимог бюджетного законодавства не складається.

На підставі зазначеного протоколу або акта ревізії уповноважений орган приймає протягом трьох робочих днів з дня його надходження розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами (далі - розпорядження про зупинення операцій) за формою згідно з додатком 1.

Згідно з п. 3 Порядку № 21 у разі прийняття уповноваженим органом розпорядження про зупинення операцій зупиненню підлягають операції з бюджетними коштами на рахунках розпорядників та/або одержувачів за бюджетною програмою (кодом тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів), за якою виявлено порушення вимог бюджетного законодавства. Якщо зазначене порушення виявлено за бюджетною програмою (кодом тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів), яка відсутня у поточному бюджетному періоді, то уповноважений орган зазначає в розпорядженні про зупинення операцій бюджетну програму (код тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів), згідно з якою передбачено утримання розпорядника. При цьому зупиненню підлягають будь-які операції, за винятком: сплати податків, зборів (обов'язкових платежів) і єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування; виконання рішень органів, яким відповідно до закону надано право стягнення коштів; здійснення захищених видатків.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися заходи впливу, зокрема, зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1 - 3, 10, 11, 14 - 29, 32 - 36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу.

Суд першої інстанції належним чином дослідив надані сторонами докази та встановив, що згідно висновків Держфінінспекції позивач допустив порушення, передбачені пунктами 23 і 32 ст. 116 Бюджетного кодексу, про що зазначено у оскаржуваному розпорядженні про зупинення операцій з бюджетними коштами з посиланням на п. 2 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України (т.1 а.с.239).

За таких обставин колегія суддів погоджується з доводами суду першої інстанції щодо наявності правових під став для прийняття такого розпорядження та відсутності порушення процедури застосування зупинення операцій з бюджетними коштами в частині не складання протоколу про порушення, оскільки за умови фіксування порушення бюджетного законодавства в акті ревізії, таке зупинення можливе без складання протоколу, згідно з п. 2 Порядку.

При цьому суд першої інстанції встановив, що оскарженим розпорядженням також зобовязано позивача зупинити операції з бюджетними коштами на рахунку №35417002020035 за КТКВК 010116 ,,Органи місцевого самоврядування (загальний фонд), за яким проводяться видатки за КЕКВ 2111 ,,Заробітна плата, КЕКВ 2120 ,,Нарахування на оплату праці.

Оскільки відповідач в оскарженому розпорядженні не врахував передбачену п.3 Порядком №21 заборону зупинення операцій стосовно захищених видатків та зупинив операції з бюджетними коштами на рахунку №35417002020035 за КТКВК 010116 ,,Органи місцевого самоврядування (загальний фонд) в цілому, суд першої інстанції дійшов вірного та обґрунтованого висновку щодо протиправності оскарженого розпорядження відповідача №34 від 06.05.2015 року про зупинення операцій з бюджетними коштами в частині зупинення операцій на рахунку №35417002020035 за КТКВК 010116 ,,Органи місцевого самоврядування (загальний фонд).

Наведені обставини спростовують доводи апеляційної скарги про невідповідність постанови суду першої інстанції нормам матеріального та процесуального права, а тому апеляційний суд не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги.

Статтею 159 КАС України визначено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

В силу ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасовано правильне по суті рішення з одних лише формальних міркувань.

Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив обставини справи та ухвалив законне рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, постанова суду першої інстанції ґрунтується на повно, об'єктивно і всебічно з'ясованих обставинах, доводи апеляційної скарги їх не спростовують, а тому підстав для скасування постанови суду першої інстанції немає.

Керуючись ч.3 ст. 160, ст. 195, ст. 196, п. 1 ч. 1 ст.198, ст. ст. 200, 205, 206, 254 КАС України, суд,-

У Х В А Л И В :

апеляційну скаргу департаменту містобудування Львівської міської ради залишити без задоволення, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від 02 березня 2016 року у справі № 813/2888/15 - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили рішенням суду апеляційної інстанції шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції, а в разі складення ухвали в повному обсязі відповідно до статті 160 КАС України з дня складенні ухвали в повному обсязі.

Головуючий суддя В.В. Святецький

Судді Л.Я. Гудим

ОСОБА_3

Ухвала в повному обсязі складена 03 червня 2016 року.