Постанова № 58040655, 31.05.2016, Донецький апеляційний адміністративний суд

Головуючий у 1 інстанції - Сидоренко І.О.

Суддя-доповідач - ОСОБА_1

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 травня 2016 року справа №243/9399/15-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Донецький апеляційний адміністративний суд колегії суддів у складі:

судді-доповідача ОСОБА_1,

суддів Ляшенко Д.В., Компанієць І.Д.,

секретар Корадо А.А.

за участі позивача ОСОБА_2,

представника відповідача ОСОБА_3, ОСОБА_4,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Черкаської селищної ради на постанову Слов'янського міськрайонного суду Донецької області від 08 квітня 2016 року у справі № 243/9399/15-а за позовом ОСОБА_2 до Черкаської селищної ради Слов'янського району Донецької області про визнання протиправним та нечинним рішення Прелесненської сільської ради,-

ВСТАНОВИВ:

14.09.2015 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Прелесненської сільської ради про визнання протиправним та нечинним з моменту прийняття рішення Прелесненської сільської ради від 30.07.2015 «Про добровільне обєднання територіальних громад: Олександрівської сільської ради, Прелесненської сільської ради, Привільської сільської ради, Дмитрівської сільської ради в Черкаську обєднану територіальну громаду з адміністративним центром смт. Черкаське Словянського району Донецької області».

В обґрунтування позову зазначив, що дане рішення є протиправним та підлягає визнанню нечинним з моменту його прийняття, оскільки прийнято з порушенням норм Конституції України, ст.. 7 Закону України «Про добровільне обєднання територіальних громад». У селі Майдан Словянського району та в селі Прелесне Словянського району не були належним чином забезпечені усі форми участі населення у громадських обговореннях. Вважає, що Прелесненська сільська рада перевищила свої повноваження, коли без урахування думки всього населення і повного охоплення волевиявлення територіальної громади села Майдан і територіальної громади села Прелесне.

Постановою Слов'янського міськрайонного суду Донецької області від 08 квітня 2016 року позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправним та нечинним з моменту прийняття рішення Прелесненської сільської ради від 30.07.2015 року № 6/35-361 «Про добровільне обєднання територіальних громад» (а.с. 111-117).

Відповідач із зазначеною постановою не погодився, подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, упереджене ставлення до цієї справи та повну відсутність обєктивної оцінки доказів у справі, просив скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог позивачу в повному обсязі.

В доводах апеляційної скарги апелянт зазначає, що судом першої інстанції неправомірно не прийнято до уваги розяснення Комітету Верховної ради з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування щодо застосування положень Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» в частині визнання строків здійснення окремих етапів обєднання, оскільки, на думку апелянта, це свідчить про пряме ігнорування вищого і єдиного законодавчого органу держави, розяснення якого ґрунтуються на граничному тлумаченні та тлумачення за аналогією.

Під час апеляційного розгляду представники відповідача підтримали доводи апеляційної скарги, позивач проти доводів апеляційної скарги заперечував.

Вислухавши доповідь судді-доповідача, пояснення сторін, дослідивши матеріали справа, колегія суддів встановила наступне.

Відносини, що виникають у процесі добровільного обєднання територіальних громад сіл, селищ, місті регулює Закон України «Про добровільне обєднання громадян».

Добровільне обєднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

Відповідно до ст.. 5 Закону України «Про добровільне обєднання територіальних громад» ініціаторами добровільного обєднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного обєднання територіальних громад повинна, зокрема, містити:

1) перелік територіальних громад, що обєднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;

2) визначення адміністративного центру обєднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного обєднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Статтею 6 зазначеного Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке обєднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного обєднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював обєднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад та інформує про це ОСОБА_5 Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що обєднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного обєднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад.

За приписами ст.. 7 Закону, в редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин, . проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування; план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються ОСОБА_5 міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою ОСОБА_5 міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України ОСОБА_5 міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об'єднання територіальних громад, звертається з поданням до Верховної ОСОБА_5 Автономної Республіки Крим, обласної ради про утворення об'єднаної територіальної громади.

Верховна ОСОБА_5 Автономної Республіки Крим, обласна рада протягом 30 днів розглядає подання про утворення об'єднаної територіальної громади та приймає відповідне рішення.

Якщо до складу об'єднаної територіальної громади передбачається входження територіальної громади, розташованої на території суміжного району, Верховна ОСОБА_5 Автономної Республіки Крим, обласна рада звертається з поданням до Верховної ОСОБА_5 України щодо зміни меж відповідних районів у порядку, визначеному законом. У такому разі питання про утворення об'єднаної територіальної громади розглядається Верховною ОСОБА_5 Автономної Республіки Крим, обласною радою протягом 30 днів з дня набрання чинності рішенням Верховної ОСОБА_5 України про зміну меж відповідних районів.

Із матеріалів справи вбачається, що 28.04.2015 рішенням сесії Прелесненської сільради затверджено порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад (Т. 1 а.с. 48-50);

14.05.2015 рішенням Черкаської селищної ради затверджено порядок проведення громадських обговорень з питання добровільного об'єднання територіальних громад (Т.3 а.с. 43-45);

16.06.2015 депутати Черкаської селищної ради Словянського району Донецької області, у кількості 9 осіб, звернулися до голови Черкаської селищної ради з питання ініціювання добровільного об*єднання територіальних громад сіл Прелесненської сільської ради (с. Прелесне, с. Майдан), Привільської сільської ради (с. Привілля), Олександрівської сільської ради (с. Октябрське, Троїцьке, село Олександрівка) та Черкаської селищної ради (смт Черкаське, с. Новомиколаївка, с. Іванівка, с. Шнурки) (Т. 3 а.с. 46). Дане звернення зареєстроване у вхідній кореспонденції за № 2015 (Т.3 а.с.60);

18.06.2015 у смт. Черкаське проведено громадські обговорення з приводу ініціативи об'єднання громад за результатами якого прийнято рішення Черкаській селищній раді провести засідання та розглянути питання щодо надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад (т.2 а.с. 70);

18.06.2015 рішенням Черкаської селищної ради надано згоду на об'єднання вище перелічених громад та доручено селищному голові звернутися до вказаних вище громад (т. 2 а.с.85-86);

19.06.2015 за вих. № 02-37/339 головою Черкаської селищної ради направлено до Прелесненської, Привільської, Олександрівської сільських рад звернення депутатів Черкасьої селищної ради та рішення Черкаської селищної ради від 18.06.2015 «Про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад» (Т. 2 а.с. 87);

19.06.2015 Прелесненським сільським головою прийнято розпорядження № 11 про вивчення пропозицій щодо ініціювання добровільного обєднання територіальних громад та її громадське обговорення (Т.2 а.с. 116);

24.06.2015 в с. Прелесне проведено громадські обговорення з приводу ініціювання об'єднання громад. Проведення громадського обговорення підтверджується копією протоколу від 24.06.2015 № 1 (Т. 3 а.с. 47);

Рішенням від 15.07.2015 № 6/33-349 «Про надання згоди на добровільне об*єднання територіальних громад» Прелесненська сільська рада надала згоду на добровільне обєднання з територіальними громадами, запропонованими Черкаською селищною радою та делегувала до складу спільної робочої групи з підготовки проектів рішень посадових осіб Прелесненської сільської ради: ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8 (Т. 2 а.с. 76);

Розпорядженням Черкаського селищного голови від 15.07.2015 № 24 утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад, як передбачено ч. 3 ст. 6 Закону. (Т. 2 а.с. 88).

16.07.2015 проведено перше засідання спільної робочої групи за результатами якого погоджено проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад (т. 2 а.с. 90-92);

22.07.2015 проведено громадські обговорення у с. Прелесне з приводу добровільного об*єднання територіальних громад, за результатами якого складено протокол № 2 від 22.07.2015 (Т. 3 а.с. 50-52).

Громадське обговорення проекту рішення Прелесненської сільської ради щодо добровільного об*єднання територіальних громад на території с. Майдан за участі 38 осіб з правом голосу, проведено 24.07.2015, про що складений протокол з додатком списку осіб, які приймали участь в громадських обговореннях (Т. 3 а.с. 53-58).

Рішенням від 27.07.2015 № 6/34-360 Прелесненська сільська рада схвалила проект рішення Прелесненської сільської ради «Про добровільне об*єднання територіальних громад» та доручила в.о. Прелесненського сільського голови звернутись до облдержадміністрації для надання висновку про відповідність цього проекту рішення Конституції та Законам України (Т.1 а.с. 51);

Розпорядженням голови Донецької облдержадміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 29.07.2015 № 364 затвердженівисновки до проектів рішень щодо добровільного об*єднання територіальних громад з адміністративним центром у смт. Черкаське Словянського району, в т.ч. проекти рішень Черкаської та Прелесненської сільської рад. (Т. 2 а.с. 159-166);

30.07.2015 прийнято рішення Прелесненської сільської ради про обєднання з територіальними громадами Черкаської селищної ради Словянського району Донецької області (смт Черкаське, с. Новомиколаївка, с. Іванівка, с. Шнурки), Привільської сільської ради Словянського району Донецької області (с. Привілля), Олександрівської сільської ради Словянського району Донецької області (с. Олександрівка, с. Красноармійське, с. Троїцьке, с. Октябрьське) в Черкаську обєднань територіальну громаду з центром у смт. Черкаське Словянського району. Визначено адміністративним центром обєднаної територіальної громади смт. Черкаське Словянського району Донецької області, яке має розвинуту інфраструктуру й розташоване найближче до географічного центру території обєднаної територіальної громади (Т.1 а.с. 54). Інші ради учасники добровільного обєднання також 30.07.2015 затвердили проекти рішень щодо добровільного обєднання.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги,дійшов висновку, що оскаржуване рішення прийнято без урахування думки членів територіальної громади на участь у процесі прийняття рішення, оскільки була охоплена незначна кількість членів територіальних громад та з перевищенням повноважень, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування України», з чим колегія суддів не погоджується, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтями 6, 7 Закону «Про добровільне об*єднання територіальних громад» визначено, що порядок проведення громадського обговорення з питань добровільного обєднання територіальних громад визначається сільською, селищною, міською радою, і може проводитись у формі громадських слухань, зборів громадян, інших формах консультацій з громадськістю. Умов щодо кількості членів територіальних громад, які залучаються до обовязкового громадського обговорення, Законом не визначено.

Суд першої інстанції, також, виходив з наявності в матеріалах справи рішення Прелесненської сільської ради «Про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад» від 15.07.2015 за № 6/33-349 в двох різних редакціях. Проте, як під час розгляду справи у суді першої інстанції, так і під час апеляційного розгляду, встановлено, що оригінал зазначеного рішення є в одному екземплярі та в одній редакції, рішення іншого змісту в оригіналі суду надано не було та відповідачем його наявність заперечується.

Стосовно того, що проект рішення від 27.07.2015 року не відповідає оскаржуваному рішенню від 30.07.2015 року, колегія суддів приймає до уваги доводи апелянта, що такий висновок спростовується матеріалами справи, оскільки відрізняється лише черговість зазначених громад, що обєднаються, не змінюючи його змісту.

Щодо посилання на порушення дотримання строків прийняття рішень та громадських обговорень, слід зазначити, що у відповідності до ч. 2 ст. 7 Закону сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обовязкового громадського обговорення (громадські слухання, збори, інші форми консультацій з громад кістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об*єднання територіальних громад за результатом якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних міських рад. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням громадського обговорення, тобто протягом певної кількості днів. Таким чином Законом визначається граничний проміжок часу, протягом якого мають бути проведені певні заходи.

Доводи позивача про відсутність на момент прийняття рішення про створення обєднаної територіальної громади Перспективного плану формування територій громад Донецької області, який затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 08.09.2015 № 1029 є помилковими, оскількистаттею 11 Закону встановлено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється ОСОБА_5 міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з Методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною ОСОБА_5 Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням ОСОБА_5 міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Враховуючи вказане у сукупності суд приходить до наступних висновків.

Перспективний план формування територій громад є лише планом, Методика - відповідною методикою, а не обов'язковим до виконання рішенням, оскільки в силу положень Закону об'єднання територіальних громад є добровільним і здійснюється на підставі рішення відповідної ради, яке може бути прийнято лише після проведення обов'язкового громадського обговорення вказаного питання.

Будь-яке тлумачення позивачем зазначених положень, не відміняє положення ст. ст. 5, 6, 7 Закону.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до ч. 1, 2 ст. 8 Закону «Про добровільне об'єднання територіальних громад» обєднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад.

Повноваження місцевих рад, сільських, селищних голів територіальних громад, що об*єдналися, припиняються у момент набуття повноважень новообраною сільською, селищною, міською радою обєднаної територіальної громади.

Із матеріалів справи вбачається, що 30.07.2015 року Прелесненською сільською радою було прийнято рішення № 6/35-361 «Про добровільне обєднання територіальних громад», яке набрало чинності.

Постановою Центральної виборчої комісії від 07.09.2015 року № 232 на 25 жовтня 2015 року були призначені перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад обєднаних територіальних громад та відповідних сільських селищних , міських голів, в тому числі Черкаської селищної ради та Черкаського селищного голови Словянського району. (т. 2, а.с. 130).

Перші вибори в Черкаській селищній обєднаній територіальній громаді відбулись, новостворені органи місцевого самоврядування набули повноважень.(т.2, а.с. 126).

20.11.2015 року рішенням Черкаської обєднаної територіальної громади прийнято рішення № 7/1-8 «Про припинення Прелесненської сільської ради» (Т.1 а.с. 274) та внесено запис до Єдиного державного реєстру від 19.01.2016 року № 12771120006002592 щодо припинення (т. 2, а.с. 175).

Помилки, допущені в документах, на які посилається позивач, не спростовують відомості, які містяться в досліджених документах.

Посилання позивача про внесення відомостей до ЄДР за фактом зловживання владою або службовим становищем посадовими особами Прелесненської сільської ради, правомірності проведення ліквідаційної процедури Прелесненської сільської ради не приймається до уваги, оскільки на час апеляційного розгляду будь-які рішення з цього приводу не приймалися.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що спірне рішення прийнято в межах повноважень на підставі Закону України «Про добровільне об'єднання громадян».

На підставі зазначеного, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що, відповідно до ст.. 202 Кодексу адміністративного судочинства є підставою для скасування судового рішення з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позову.

Повний текст постанови складений 01 червня 2016 року.

На підставі вищевикладеного, керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 202, 205, 206, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Черкаської селищної ради задовольнити.

Постанову Словянського міськрайонного суду Донецької області від 31 березня 2016 року у справі № 243/9399/15-а - скасувати.

У задоволенні позову ОСОБА_2 до Черкаської селищної ради Словянського району Донецької області про визнання протиправним та нечинним рішення Прелесненської сільської ради - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення в повному обсязі.

Головуючий суддя: Л. В. Ястребова

Судді: Д. В. Ляшенко

ОСОБА_9