Ухвала суду № 57815668, 18.05.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"18" травня 2016 р. м. Київ К/800/54812/15

Колегія Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого - судді Олексієнка М.М.,

суддів: Рецебуринського Ю.Й., Штульман І.В.,

за участі секретаря судового засідання Крапивки Л.А., позивача ОСОБА_1, представника відповідача Молчанової Н.К., третіх осіб ОСОБА_3, ОСОБА_4, розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційному порядку справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України (далі - ДФС), Міністерства освіти і науки України (далі - МОН), треті особи: Національний університет державної податкової служби України (далі - Університет), виконуючий обов'язки ректора Національного університету державної податкової служби України про визнання протиправними рішення щодо призначення тимчасово виконуючим обов'язки ректора, перенесення дати виборів ректора за касаційною скаргою позивача на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 9 грудня 2015 року, -

в с т а н о в и л а :

У квітні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнених вимог просив:

визнати протиправними дії ДФС, допущені при виданні наказів від 20 листопада 2014 року № 316 «Про внесення змін до наказу ДФС від 15 вересня 2014 року № 132», від 27 листопада 2014 року № 336, від 15 грудня 2014 року № 369, якими переносилися вибори ректора Університету;

скасувати наказ ДФС від 30 грудня 2014 року № 2198-о Про призначення ОСОБА_5 виконуючим обов'язки ректора Університету;

визнати протиправним та скасувати наказ МОН від 20 лютого 2015 року №194 «Деякі питання організації конкурсів на зайняття посад керівників вищих навчальних закладів» в частині оголошення конкурсу на заміщення вакантної посади ректора Університету після оформлення належним чином актів приймання-передачі відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 21 вересня 1998 року № 1482 «Про передачу об'єктів права державної власності»;

визнати протиправною бездіяльність ДФС, допущену при виконанні Закону України «Про очищення влади» стосовно ОСОБА_5, яка виразилася у не завершенні процедури перевірки, передбаченої цим Законом.

зобов'язання МОН в семиденний строк з дня набрання рішенням суду законної сили видати наказ про оголошення конкурсу на заміщення вакантної посади ректора Національного університету ДПС.

Посилався на те, що засновник навчального закладу, яким виступає ДФС, не мало правових підстав до призначення виконуючим обов'язки ректора Університету ОСОБА_5 без проведення обов'язкового конкурсу, передбаченого статтею 42 Закону України «Про вищу освіту». Перенесення виборів ректора цього вузу теж не відповідає вимогам закону.

Ухвалою суду першої інстанції від 28 травня 2015 року позовні вимоги в частині визнання протиправною бездіяльність ДФС, допущену при виконанні Закону України «Про очищення влади» стосовно ОСОБА_5, яка виразилася у не завершенні процедури перевірки, передбаченої цим Законом, виділено в окреме провадження. Судове рішення в цій частині не оскаржується.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2015 року позов задоволено частково. Визнано протиправними дії ДФС, допущені при прийнятті наказів від 20 листопада 2014 року № 316, від 27 листопада 2014 року № 336, від 15 грудня 2014 року № 369, якими переносилася дата виборів ректора Університету. Скасовані накази ДФС від 30 грудня 2014 року № 2198-о про призначення ОСОБА_5 виконуючим обов'язки ректора Університету, МОН від 20 лютого 2015 року №194 «Деякі питання організації конкурсів на зайняття посад керівників вищих навчальних закладів». Закрито провадження у справі в частині позовних вимог про зобов'язання МОН в семиденний строк з дня набрання рішенням суду законної сили видати наказ про оголошення конкурсу на заміщення вакантної посади ректора Національного університету ДПС відповідно до вимог статті 42 Закону №1556-VII.

Ухвалюючи зазначене рішення, суд першої інстанції виходив з того, що голова ДФС не мав правових підстав до призначення виконуючим обов'язки ректора Університету ОСОБА_5 В разі наявності вакантного місця ректора його обов'язки виконує посадова особа, на яку статутом або наказом покладено виконання обов'язків. При прийнятті наказів, якими переносилися вибори ректора, відповідач в особі ДФС, вийшов за межі своїх повноважень та діяв в супереч порядку обрання керівника вищого навчального закладу, передбаченого Законом України «Про вищу освіту» та Статутом Університету.

Київський апеляційний адміністративний суд рішенням від 9 грудня 2015 року постанову окружного суду скасував та ухвалив нову про відмову в позові.

Висновок апеляційного суду ґрунтується на тому, що суб'єкт владних повноважень, в даному випадку ДФС, якому доручено управління вищим навчальним закладом, з метою забезпечення належного функціонування та діяльності закладу тимчасово до обрання кандидатури ректора може призначити виконуючого обов'язки. Накази, які є предметом оскарження, ДФС приймалися на підставі у спосіб та в межах повноважень, передбачених законодавством.

У касаційній скарзі позивач, з посиланням на порушення норм матеріального і процесуального права, допущені апеляційним судом, просить рішення цього суду скасувати і залишити в силі постанову суду першої інстанції. Вказує на те, що при видачі наказу № 2198-о від 30.12.2014 року «Про призначення ОСОБА_5 на посаду виконуючого обов'язки ректора Університету ДФС діяла в супереч вимогам чинного законодавства. Не було правових підстав і до видання наказів про перенесення дати виборів ректора університету.

В судовому засіданні позивач вимоги, викладені в касаційній скарзі, підтримав.

Представники відповідача та третіх осіб проти касаційної скарги заперечили.

Вислухавши доводи осіб, які з'явилися в судове засідання, з'ясувавши обставини справи в межах, передбачених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів приходить до висновку про задоволення касаційної скарги частково з урахуванням наступного.

Правові, організаційні, фінансові засади функціонування системи вищої освіти визначаються Законом України від 1 липня 2014 року № 1556-VII «Про вищу освіту» (далі - Закон № 1556-VII).

При цьому обрання, призначення та звільнення з посади керівника вищого навчального закладу врегульовано статтею 42 цього Закону.

Згідно положень цієї нормою, зокрема абзацу першого та другого частини другої (в редакції закону на час виникнення спірних правовідносин), засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган (особа) зобов'язаний оголосити конкурс на заміщення посади керівника вищого навчального закладу не пізніше ніж за два місяці до закінчення строку контракту особи, яка займає цю посаду. У разі дострокового припинення повноважень керівника вищого навчального закладу конкурс оголошується протягом тижня з дня утворення вакансії.

Засновник (засновники) або уповноважений ним (ними) орган (особа) протягом двох місяців з дня оголошення конкурсу на посаду керівника вищого навчального закладу приймає (приймають) пропозиції щодо претендентів на посаду керівника вищого навчального закладу і протягом 10 днів з дня завершення терміну подання відповідних пропозицій вносить (вносять) кандидатури претендентів, які відповідають вимогам цього Закону, до вищого навчального закладу для голосування.

Порядок призначення керівників вищих духовних навчальних закладів регулюється їхніми статутами (положеннями), зареєстрованими у встановленому законодавством порядку (частина п'ята статті 2 Закону 1556-VII).

На виконання вимог Закону, конференцією трудового колективу Національного університету ДПС України 30 вересня 2014 року внесено зміни до Статуту, відповідно до яких ДФС зобов'язана оголосити конкурс на заміщення посади ректора Університету не пізніше ніж за два місяці до закінчення контракту особи, яка обіймає посаду. У разі дострокового припинення повноважень ректора Університету конкурс оголошується протягом тижня з дня утворення вакансії.

Як установлено судами попередніх інстанцій, що відповідає фактичним обставинам справи, у зв'язку із звільненням ректора Університету, наказом Голови ДФС від 15 вересня 2014 року № 132 оголошено конкурс на заміщення вакантної посади. Доручено департаменту персоналу організувати проведення виборів керівника Університету згідно з вимогами статті 42 Закону № 1556-VII. Вибори провести 25 листопада 2014 року.

Проте, наказом № 316 від 20 листопада 2014 року з метою створення додаткових умов для проведення агітаційної компанії внесено зміни до попереднього наказу в частині дати проведення виборів. Змінено 25 листопада на 28 листопада 2014 року.

З посиланням на відсутність затверджених Методичних рекомендацій щодо особливостей виборчої системи та порядку обрання керівника вищого навчального закладу, рішенням Голови ДФС від 27 листопад 2014 року № 336 повторно внесено зміни до наказу № 132 щодо дати проведення виборів. Визначено дату виборів на 23 грудня 2014 року.

Зміни до наказу № 132 від 15 вересня 2014 року вносилися наказами № 365 від 12 грудня 2014 року, № 369 від 15 грудня 2014 року. При цьому, якщо в наказі № 365 визначалася дата проведення виборів 16 грудня 2014 року, то рішенням № 369 взагалі встановлено, що проведення виборів буде визначено після набрання чинності постанови Кабінету Міністрів України «Про деякі питання реалізації статті 42 Закону України «Про вищу освіту».

Такі дії без сумніву суперечать вимогам Закону № 1556 - VІІ, Статуту Університету, порушують права позивача на участь у виборах ректора Університету, тому вони обґрунтовано судом першої інстанції визнані протиправними.

Щодо наказів Голови ДФС від 30 грудня 2014 року № 2198-о Про призначення виконуючим обов'язки ректора Університету ОСОБА_5, Міністерства освіти і науки України від 20 лютого 2015 року № 194 «Деякі питання організації конкурсів на зайняття посад керівників вищих навчальних закладів» необхідно зазначити наступне.

Відповідно до положень, викладених у частині першій статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

<...> поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Верховний Суд України, усуваючи розбіжності у застосуванні судами касаційної інстанції норм матеріального права у постанові від 15 грудня 2015 року (справа № 800/206/15) вказав, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Виходячи із зібраних та досліджених у справі доказів, накази ДФС про призначення виконуючого обов'язки ректора, МОН «Деякі питання організації конкурсів на зайняття посад керівників вищих навчальних закладів» не порушують права позивача, оскільки він не претендував на посаду ректора і, відповідно, не приймав участі в конкурсі на зазначену посаду.

Наказ ДФС, який є предметом оскарження, відноситься до актів індивідуальної дії, наказ МОН поширю свою дію на невизначене коло осіб та застосування у часі, він встановлює правові норми з метою регулювання суспільних відносин, тобто носить нормативний характер.

Згідно з частиною другою статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть.

Саме до такого висновку зводиться правова позиція Верховного Суду України, викладена, в тому числі, в постанові від 27 жовтня 2015 року (справа № 800/210/15). При цьому Верховний Суд вказав, що таке правило має застосовуватися і до правових актів індивідуальної дії.

Право на захист - самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього.

Накази, які оскаржуються позивачем, не породжують права на його захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

З урахуванням зазначених обставин та норм права, судове рішення апеляційного суду в частині відмови в задоволенні позову про визнання протиправними дій ДФС, допущені при виданні наказів від 20 листопада 2014 року № 316 «Про внесення змін до наказу ДФС від 15 вересня 2014 року № 132», від 27 листопада 2014 року № 336, від 15 грудня 2014 року № 369, якими переносилися вибори ректора Університету, підлягає скасуванню та залишенню в силі постанови суду першої інстанції.

В частині визнання протиправними та скасування наказів ДФС від 30 грудня 2014 року № 2198-о Про призначення ОСОБА_5 виконуючим обов'язки ректора Університету, МОН від 20 лютого 2015 року № 194 «Деякі питання організації конкурсів на зайняття посад керівників вищих навчальних закладів» судові рішення першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі за відсутністю права позивача на оскарження зазначених актів в порядку адміністративного судочинства.

На підставі наведеного, керуючись статтями 220, 221, 223, 226, 228, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 9 грудня 2015 року в частині відмови в задоволенні позову про визнання протиправними дій Державної фіскальної служби України, допущені при виданні наказів від 20 листопада 2014 року № 316 «Про внесення змін до наказу Державної фіскальної служби України від 15 вересня 2014 року № 132», від 27 листопада 2014 року № 336, від 15 грудня 2014 року № 369, якими переносилися вибори ректора Національного університету державної податкової служби України та залишити в силі в цій частині постанову Київського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2015 року.

Судові рішення Київського апеляційного адміністративного суду від 9 грудня 2015 року, Київського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2015 року в частині визнання протиправними та скасування наказів: Державної фіскальної служби України від 30 грудня 2014 року № 2198-о Про призначення ОСОБА_5 виконуючим обов'язки ректора Національного університету державної податкової служби України; Міністерства освіти і науки України від 20 лютого 2015 року №194 «Деякі питання організації конкурсів на зайняття посад керівників вищих навчальних закладів» в частині оголошення конкурсу на заміщення вакантної посади ректора Національного університету державної податкової служби України після оформлення належним чином актів приймання-передачі відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 21 вересня 1998 року № 1482 «Про передачу об'єктів права державної власності - скасувати із закриттям провадження у справі у зв'язку з відсутністю права позивача на оскарження зазначених актів.

Ухвала набирає чинності з моменту проголошення, оскарженню не підлягає, проте може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: М.М. Олексієнко

Ю.Й. Рецебуринський

І.В. Штульман