Ухвала суду № 57561647, 19.04.2016, Одеський апеляційний адміністративний суд

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 квітня 2016 р.м.ОдесаСправа № 821/4411/14

Категорія: 5.5 Головуючий в 1 інстанції: Кисильова О.Й.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого: судді Домусчі С.Д.

суддів: Коваля М.П., Кравця О.О.

за участю секретаря судового засідання Тутової Л.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу виконавчого комітету Херсонської міської ради на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2014 року по справі за адміністративним позовом прокурора м. Херсона до виконавчого комітету Херсонської міської ради про визнання протиправними та скасувати рішень про визначення генерального замовника, відповідального за організацію і проведення процедур закупівель за рамковими угодами та визначення переліку товарів і послуг які можуть купуватись за рамковими угодами, -

ВСТАНОВИВ:

Виконавчий комітет Херсонської міської ради подав апеляційну скаргу на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2014 року, в якій просить скасувати оскаржену постанову та ухвалити нову, якою відмовити у задоволенні адміністративного позову в повному обсязі.

Постановою від 09 грудня 2014 року, ухваленою у відкритому судовому засіданні, Херсонський окружний адміністративний суд в повному обсязі задовольнив адміністративний позов прокурора м. Херсона до виконавчого комітету Херсонської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень від 21.10.2014р. №256 «Про визначення генерального замовника, відповідального за організацію і проведення процедур закупівель за рамковими угодами» та від 28.10.2014р. №279 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 21.10.2014р. №256».

Вимоги апеляційної скарги апелянт обґрунтовує порушенням судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права.

Порушенням норм процесуального права апелянт вважає те, що суд першої інстанції залишив поза увагою відсутність у прокурора повноважень на звернення до суду з цим адміністративним позовом, оскільки прокурором не вносились подання на оскаржені рішення, відхилення яких або їх не розгляд, є передумовою звернення прокурором до суду.

Порушенням норм матеріального права апелянт вважає те, що суд першої інстанції безпідставно погодився з висновками позивача про відсутність законодавчо встановленого права у виконавчого комітету бути генеральним замовником за рамковими угодами, що суперечить приписам п.2 ч.1 ст.1 Закону України «Про здійснення державних закупівель».

Також, апелянт посилається і на те, що рішення від 28.10.2014р. №279 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 21.10.2014р. №256» не суперечить приписам чинного законодавства, яке не містить заборон на використання, при прийнятті рішення та визначення переліку товарів за рамковими угодами, безпосередньо перелік товарів і послуг, які можуть купуватись за рамковими угодами, затверджений Постановою КМУ №503 від 24.04.2012р., та перелік, який наведений у державному класифікаторі продукції та послуг ДК 016-2010, затвердженому наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики №457 від 11.10.2010р. «Про затвердження та скасування національних класифікаторів»

Прокурор м. Херсона надав письмові заперечення на апеляційну скаргу, в яких, з посиланням на дотримання судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржену постанову без змін.

Ухвалюючи постанову про задоволення адміністративного позову, суд першої інстанції встановив, що 21.10.2014р. виконавчим комітетом Херсонської міської ради прийнято рішення №256 «Про визначення генерального замовника, відповідального за організацію і проведення процедур закупівель за рамковими угодами», пунктом 1 якого виконавчий комітет Херсонської міської ради визначений генеральним замовником, відповідальним за організацію і проведення процедур закупівель в інтересах замовників за рамковими угодами за рахунок коштів міського бюджету до 2017 року. Пунктом 2 цього рішення встановлено, що закупівлі за рамковими угодами здійснюються генеральним замовником, визначеним у пункті 1 цього рішення, стосовно товарів і послуг, які увійшли до Переліку товарів і послуг, що можуть закуповуватися за рамковими угодами, затвердженому наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 24.04.2012р. №503.

Суд першої інстанції також встановив, що 28.10.2014р. виконавчим комітетом Херсонської міської ради прийнято рішення №279 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 21.10.2014 р. № 256», яким внесені зміни до пункту 2 рішення від 21.10.2014р. №256 та викладено його в наступній редакції: «Встановити, що закупівля товарів і послуг за рамковими угодами здійснюються генеральним замовником, визначеним у пункті 1 цього рішення, за переліком, наведеним у державному класифікаторі продукції та послуг ДК 016-2010, затвердженому наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики від 11.10.2010р. № 457, та за переліком товарів і послуг, які можуть закуповуватися за рамковими угодами, затвердженому наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 24.04.2012 р. № 503».

Зазначені рішення виконкому Херсонської міської ради суд першої інстанції визнав протиправними та, з посиланням на ст.1, ч.2 ст.13 Закону України «Про здійснення державних закупівель» та Порядок визначення генеральних замовників та взаємодії замовників з генеральним замовником за рамковими угодами, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 04.07.2012 р. № 602, дійшов висновку, що у разі здійснення закупівлі товарів та послуг за рахунок коштів місцевого бюджету місцеві держадміністрації або виконавчі органи місцевих рад приймають рішення про визначення генерального замовника, яким, в силу статті 1 Закону України «Про здійснення державних закупівель», може бути орган державної влади, державна або комунальна установа чи організація.

Виконавчий комітет Херсонської міської ради, відповідно до ст.140 Конституції України та ст.5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», є виконавчим органом міської ради, тобто органом місцевого самоврядування, а тому, за висновками суду першої інстанції, при прийнятті рішення про визначення виконавчого комітету Херсонської міської ради генеральним замовником, відповідач діяв протиправно, оскільки Закон України «Про здійснення державних закупівель» та Порядок визначення генеральних замовників та взаємодії замовників з генеральним замовником за рамковими угодами, наділив виконавчі органи місцевих рад тільки правом визначати генеральних замовників, що виключає можливість виконавчого органу самому собі надавати такий статус.

Також, суд визнав незаконним розширення виконавчим комітетом Херсонської міської ради на власний розсуд, при прийнятті рішення від 28.10.2014р. №279, переліку товарів і послуг з посиланням на державний класифікатор продукції та послуг ДК 016-2010, затверджений наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики від 11.10.2010р. №457. При цьому суд першої інстанції зазначив, що Наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 24.04.2012р. №503 затверджений Перелік товарів і послуг, які можуть закуповуватися за рамковими угодами (далі Перелік), який містить 86 найменувань товарів і послуг, що можуть закуповуватися за рамковими угодами, а збільшення обсягу товарів і послуг у визначений виконкомом спосіб не передбачено діючим законодавством.

За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог прокурора міста Херсона та наявність підстав для їх задоволення.

Заслухавши суддю доповідача, пояснення представника апелянта та прокурора, розглянувши та обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права в межах доводів апеляційної скарги, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Апеляційний суд встановив, що суд першої інстанції повно та всебічно дослідив та оцінив обставини справи, надані сторонами докази, правильно визначив правову природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює.

Предметом спору є рішення виконавчого комітету Херсонської міської ради від 21.10.2014р. №256 «Про визначення генерального замовника, відповідального за організацію і проведення процедур закупівель за рамковими угодами» та від 28.10.2014р. №279 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 21.10.2014 р. № 256».

Апеляційний суд встановив, що рішенням відповідача від 21.10.2014р. №256 виконавчий комітет Херсонської міської ради визначено генеральним замовником, відповідальним за організацію і проведення процедур закупівель за рамковими угодами за рахунок коштів міського бюджету до 2017 року.

Статтею 1 Закону України «Про здійснення державних закупівель», в редакції чинній на час прийняття оскаржених рішень, генеральним замовником визначено орган державної влади, державну, комунальну установу чи організацію, визначені відповідно Кабінетом Міністрів України, Радою Міністрів АРК, місцевими державними адміністраціями або виконавчими органами місцевих рад, відповідальними за організацію і проведення процедур закупівель в інтересах замовників за рамковими угодами відповідно до цього Закону.

Тобто, вказаною нормою визначено вичерпний перелік субєктів, які можуть бути генеральними замовниками.

В апеляційний скарзі виконавчий комітет Херсонської міської ради посилається на те, що чинне законодавство не містить прямої заборони виконкому місцевої ради бути генеральним замовником, відповідальним за організацію і проведення процедур закупівель за рамковими угодами. Апелянт вважає, що виконавчий комітет підпадає під ознаки комунальної організації (установи, закладу), а тому має право, відповідно до Закону України «Про здійснення державних закупівель», бути генеральним замовником.

Апеляційний суд не погоджується з такими доводами апелянта.

Відповідно до ст.140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: міські ради та їх виконавчі органи.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виконавчі органи рад органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними у містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Пунктом 3.4.5 Державного класифікатору України ДК 002:2004 «Класифікація організаційно-правових форм господарювання», затвердженого наказом державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики від 28.05.2004р. №97, комунальну організацію (установу, заклад) визначено як організацію, яка утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління.

Оскільки, відповідно до приписів ст.29 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконавчий комітет ради є управлінцем всього майна територіальної громади і до сфери його управління входить все майно комунальної власності, а комунальна організація створюється компетентним органом місцевого самоврядування на базі відокремленої частини комунальної власності, апеляційний суд дійшов висновку, що виконавчий комітет ради є вищестоящим органом над підприємствами, установами та організаціями комунальної власності, має більш широкі повноваження та координує (контролює) діяльність таких організацій.

Доводи апелянта про те, що виконком міської ради підпадає під поняття комунальної установи спростовуються витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, згідно якого організаційно-правовою формою виконавчого комітету Херсонської міської ради (код ЄДРПОУ 04059958) зазначено «орган місцевого самоврядування», а не «комунальна організація (установа, заклад)» (а.с.13).

Апеляційний суд вважає правильним висновок суду першої інстанції, що виконавчий комітет ради може бути виключно замовником товарів, послуг, робіт, але не генеральним замовником, оскільки це не відповідає визначенню «генерального замовника», викладеного у ст.1 Закону України «Про здійснення державних закупівель», в редакції чинній на час прийняття оскаржених рішень, яким визначено межі повноважень виконавчого органу ради у сфері державних закупівель за рамковими угодами, а саме: визначати відповідальних за організацію і проведення процедур закупівель в інтересах замовників із числа комунальних установ чи організацій.

Право же виконкому ради своїм рішенням визначати генеральних замовників прокурором м. Херсона при зверненні з даним позовом до суду не заперечується.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт зазначає, що прийняттю рішення від 21.10.2014р. №256 «Про визначення генерального замовника, відповідального за організацію і проведення процедур закупівель за рамковими угодами» передувало надходження звернень розпорядників коштів міського бюджету, які відповідали вимогам п.5 Порядку визначення генеральних замовників та взаємодії замовників з генеральним замовником за рамковими угодами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 04.07.2012р. №602, і містили весь перелік інформації, передбаченої вказаною нормою.

Апеляційний суд відхиляє ці доводи апелянта, оскільки встановив, що із 5 звернень, які є підставою для визначення генерального замовника в особі виконавчого комітету Херсонської міської ради, (від Управління транспортної, дорожньої інфраструктури і зв'язку Херсонської міської ради №849/01-24 від 01.10.2014р., Редакції газети «Херсонський вісник» Херсонської міської ради №57-А від 02.10.2014р., міського комунального підприємства «Гарантія» Херсонської міської ради №322/1 від 06.10.2014р, Департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради №03-31/67 від 10.10.2014р., Департаменту житлово-комунального господарства Херсонської міської ради №01-38-779/1/25 від 14.10.2014р.) жодне не має інформації щодо орієнтовної кількості товарів та/або обсягу послуг за рік, обовязок зазначення якої встановлено п.5 Порядку визначення генеральних замовників та взаємодії замовників з генеральним замовником за рамковими угодами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 04.07.2012р. №602 (а.с.21-25).

Стосовно до рішення від 28.10.2014р. №279 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 21.10.2014р. №256», яким встановлено, що закупівля товарів і послуг за рамковими угодами здійснюються, в тому числі, за переліком, наведеним у державному класифікаторі продукції та послуг ДК 016-2010, затвердженому наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики від 11.10.2010р. №457, то апеляційний суд вважає обґрунтованими доводи позивача та висновки суду першої інстанції, що товари і послуги, які не визначені Переліком товарів і послуг, які можуть закуповуватися за рамковими угодами, затвердженим наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 24.04.2012р. №503, не можуть бути предметом державних закупівель за рамковими угодами.

При цьому апеляційний суд зазначає, що частиною 2 статті 13 Закону України «Про здійснення державних закупівель» передбачено, що особливості укладення рамкових угод, перелік товарів і послуг, які можуть закуповуватись за рамковими угодами, визначаються Уповноваженим органом (Мінекономрозвитку України). Таким чином, органи місцевого самоврядування самостійно не мають повноважень щодо його розширення.

На підставі викладеного, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про незаконність оскаржених рішень виконавчого комітету Херсонської міської ради від 21.10.2014р. №256 та від 28.10.2014р. №279, у звязку з чим такі рішення підлягають скасуванню.

Щодо доводів апелянта про відсутність у прокурора м. Херсона повноважень на звернення з даним позовом до суду, які обґрунтовані відсутністю належного прокурорського реагування, зокрема внесення подання, відхилення якого в цілому чи частково або неповідомлення його про результати розгляду подання, є підставою для звернення до суду, то апеляційний суд їх відхиляє, оскільки ст.ст. 20, 23 Закону України «Про прокуратуру» не обмежують прокурора у праві звернутися до суду із позовом про скасування рішення, у випадку встановлення порушень закону при його прийнятті, без попереднього внесення подання про усунення таких порушень до органу, що протиправно прийняв рішення.

Апеляційний суд вважає, що прокурор м. Херсона правильно обрав форму реагування на виявлені порушення закону і, на підставі ст.36-1 Закону України «Про прокуратуру», ст.60 КАС України, має право на безпосереднє звернення до суду без попереднього врегулювання спору з субєктом владних повноважень.

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, підстави для скасування судового рішення та задоволення апеляційної скарги відсутні.

Апеляційний суд дійшов висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, у звязку з чим, відповідно до ст. 200 КАС України, апеляційна скарга має бути залишена без задоволення, а оскаржене судове рішення без змін.

Керуючись ст. 19 Конституції України, ст.ст. 2, 11, 69-71, 195, ст. 196, п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. ст. 200, 206, 211, 212, ч.5 ст.254 КАС України, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу виконавчого комітету Херсонської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 09 грудня 2014 року залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання судового рішення в повному обсязі.

Повний текст судового рішення складний 28 квітня 2016 року.

Головуючий: суддя С.Д.Домусчі

суддя М.П.Коваль

суддя О.О.Кравець